Bertolt Brecht : “Chi non conosce
la verità è uno sciocco, ma chi, conoscendola, la chiama bugia, è un
delinquente”




Non mi piace

pensare che esiste l’ingiustizia della legge, non mi piace perché è dura da
digerire, mi rendo conto che spesso e volentieri si perde traccia degli eventi
perché non sono più sensazionali e solo grazie alla diretta conoscenza delle
persone coinvolte verrai a sapere che quella storia non è finita così. Ma…………..




“ Non c’è niente di più profondo di ciò
che appare in superficie “






Pino Ciampolillo


2018/08/07

CORTE DEI CONTI COMUNE DI PALERMO DELIBERAZIONE N 161 2018 PRSP Verifica 148 bis Tuel rendiconti 2015, 2016 e misure correttive.Pronuncia specifica ex art. 1, co. 168, l. 266/2005 (enti locali); art. 148 TUEL - art. 148 bis TUEL; art. 243 quater TUEL; art. 6, co. 2, d.lgs. 149/2011.

CORTE DEI CONTI COMUNE DI PALERMO DELIBERAZIONE N  161 2018  PRSP   Verifica 148 bis Tuel rendiconti 2015, 2016 e misure correttive.Pronuncia specifica ex art. 1, co. 168, l. 266/2005 (enti locali); art. 148 TUEL - art. 148 bis TUEL; art. 243 quater TUEL; art. 6, co. 2, d.lgs. 149/2011.




                                                          Deliberazione n.161/2018/PRSP

 

 

                    REPUBBLICA ITALIANA

La Corte dei conti
Sezione di controllo per la Regione
siciliana
nell’adunanza del 22 maggio 2018, composta
dai seguenti magistrati:


Maurizio
Graffeo
Francesco Albo
Gioacchino Alessandro

- Presidente
- Consigliere – relatore
- Primo referendario

******
Visto il R.D. 12 luglio 1934, n.
1214 e successive modificazioni;
vista la legge 14 gennaio 1994, n.
20 e successive modificazioni;
visto l'art. 2 del decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal decreto legislativo
18 giugno 1999, n. 200;
visto il decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni;
visto l’art. 1, commi 166 e 167,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006);
visto, in particolare, l’art. 1,
comma 610, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), il
quale espressamente prevede che le disposizioni della predetta legge “sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di
Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti”;
visto l’art. 148 bis del D. Lgs. n.
267/2000, introdotto dall’art. 3 del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
vista la deliberazione di questa
Sezione n. 142/2016/INPR del 12 luglio 2016 avente ad oggetto “Linee guida cui
devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali aventi sede in Sicilia nella
predisposizione della relazione sul rendiconto dell’esercizio 2015”;
vista la deliberazione di questa
Sezione n. 143/2016/INPR del 12 luglio 2016 avente ad oggetto “Linee guida cui
devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali aventi sede in Sicilia nella
predisposizione della relazione sul bilancio di previsione 2016/2018”;
vista la deliberazione di questa
Sezione n. 102/2017/INPR del 19 maggio 2017, avente ad oggetto: “Linee guida
cui devono attenersi, ai sensi dell’art.1, commi 166 e 167, della legge 23
dicembre 2005, n.266 (legge finanziaria 2006), gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali aventi sede in Sicilia nella
predisposizione della relazione sul rendiconto dell’esercizio 2016”;
viste le note del Presidente di
questa Sezione del 22 novembre 2016 (prot. Cdc 10292) e 16 dicembre 2016 (prot.
Cdc 11506), nonché del 5 settembre 2017, con le quali sono state inoltrate
all’ente le suindicate deliberazioni, unitamente alle indicazioni operative per
la compilazione dei relativi questionari;
vista la deliberazione di questa
Sezione n. 5/2017/PRSP, all’esito della verifica sul rendiconto 2014, sul
bilancio di previsione 2015, nonché sulle misure correttive relative al
precedente ciclo di controllo;
vista l’ordinanza del Presidente di
questa Sezione n. 28/2017/CONTR, con la quale, in accoglimento delle richieste
dell’ente, ha concesso la proroga di 60 giorni il termine per le misure
correttive assegnato con la citata delibera n. 5/2017;
vista la deliberazione C.C. n. 38
del 26 febbraio 2018, avente ad oggetto: “controllo finanziario degli enti
locali – rendiconto 2014 e bilancio di previsione 2015-misure correttive
adottate dall’Ente a seguito del ciclo dei controlli ai sensi dell’art. 148 bis
comma 3 del Tuel. Deliberazione n. 5/2017/PRSP del 10 gennaio 2017 - Azioni
correttive”;
vista la relazione sul rendiconto
2015, pervenuta in data 31 gennaio 2016;
vista la richiesta di chiarimenti del
Magistrato istruttore in data 29/11/2017 (nota prot, n. 10892), evasa
parzialmente in data 7 febbraio 2018 con nota prot. Cdc n. 12135 e,
successivamente, in data 19/02/2018 (nota prot. n. 1599), 6/03/2018 (nota del
revisore prot. n. 2135) e 7/03/2018 (nota prot. 2164);
vista la relazione sul rendiconto
2016, pervenuta in data 2 novembre 2017;
vista la richiesta di chiarimenti del
Magistrato istruttore prot. n. 11382 del 15/12/2017, riscontrata in data 24
gennaio 2018 con nota prot. Cdc n. 785 e, successivamente, in data 28/02/2018
(nota prot. n. 1948), in data 7/03/2018 (nota del revisore prot. 2167) e, da
ultimo, in data 28/03/2018 (nota prot. n. 3051);
vista la relazione di deferimento
allo stato degli atti, redatta dal Magistrato all’esito dell’istruttoria, con
nota prot. Cdc n. 72373183 del 20 aprile 2018;
vista l'ordinanza del Presidente della
Sezione di controllo n. 192/2018/CONTR del 3 maggio 2018 con la quale questa Sezione
è stata convocata in adunanza pubblica del 14 maggio 2018, per gli adempimenti
di cui al menzionato art. 148 bis del D. Lgs. n. 267/2000, con invito a
depositare memorie entro i tre giorni liberi antecedenti l’adunanza;
vista la richiesta di rinvio
dell’adunanza formulata dal comune di Palermo con nota prot. n. 57/RIS del 7
maggio 2018;
vista l’ordinanza del Presidente di
questa Sezione n. 201/2018/CONTR dell’8 maggio 2018 con cui, in accoglimento
della richiesta dell’ente, è stato disposto il rinvio dell’adunanza alla data
del 22 maggio 2018, con conferma del termine per il deposito di memorie entro i
tre giorni liberi antecedenti;
vista la memoria del comune di Palermo,
a firma congiunta del Sindaco e dell’Assessore al bilancio, acquisita al prot.
Cdc n. 4662 del 22 maggio 2018;
udito il relatore, Cons. Francesco
Albo;
uditi, in rappresentanza dell’ente,
il Sindaco Prof. Leoluca Orlando, l’Assessore al bilancio dott. Antonino
Gentile e il Ragioniere generale dott. Paolo Bohuslav Basile;
******

Premesso in fatto

All’esito dell’istruttoria sui
rendiconti 2015 e 2016 del comune di Palermo, sulla base dei parziali ed intempestivi
riscontri dell’ente
[1]

[1] Si riepiloga, di seguito, l’iter istruttorio, sui rendiconti 2015 e 2016:
-  i questionari relativi al rendiconto 2015, al bilancio di previsione e rendiconto 2016 sono stati trasmessi in assenza degli allegati previsti dalle linee guida approvate da questa Sezione di controllo e richiesti specificatamente con note n. 11685 del 7/12/2016, n. 10455 del 23/11/2016 e n. 7449 del 6/09/2017;
- le note di risposta istruttoria sui rendiconti 2015 e 2016 sono state trasmesse con notevole ritardo rispetto al termine assegnato e in successivi invii, l’ultimo dei quali avvenuto in data 28 marzo 2018;
le note di risposta si presentano incomplete e carenti di osservazioni da parte dell’Organo di revisione il quale, sovente, nel rispondere alle richieste istruttorie, si limita alla mera trasmissione della documentazione prodotta dall’Ente, senza esprimere alcuna valutazione in merito.

sono emerse, allo stato degli
atti, una serie di anomalie ed incongruenze in grado, ove confermate, di
compromettere la veridicità ed attendibilità del risultato di amministrazione
2015 e 2016 sotto i seguenti profili:
A.    
determinazione del risultato di
amministrazione e relativa composizione distinta in quote accantonate,
vincolate e destinate;
B.    
quantificazione del Fondo Crediti di Dubbia
Esigibilità (FCDE);
C.    
determinazione e re imputazione del Fondo
Pluriennale Vincolato (FPV);
D.    
rivisitazione dei residui preesistenti e
relativa imputazione contabile, alla luce dei nuovi principi della contabilità
armonizzata.

A –
DETERMINAZIONE DEL RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE
Con
riferimento alla quantificazione del risultato di amministrazione, sono stati
riscontrati i seguenti profili di criticità:
1.  anomalie
nella costituzione del Fondo per le anticipazioni di liquidità erogate da Cassa
depositi e prestiti spa ai sensi del D.L. n. 66/2014 e D.L. n. 78/2015. In
particolare, l'accantonamento al fondo di cui all'anticipazione del D.L.
66/2014, pari all'importo di € 36.057.920,04, risulta effettuato al 31.12.2015
nell'ambito dell'accantonamento al FCDE (art. 2, c. 6, dl n. 78/2015), mentre
l'anticipazione di cui al D.L. 78/2015, pari ad € 14.896.687,22, è stata
contabilizzata al Titolo III della spesa. In sede di approvazione del
rendiconto 2016, l'ente ha stralciato dal FCDE una quota corrispondente
all’importo dell’anticipazione di cui al D.L. 66/2014 effettuando,
contestualmente, il distinto accantonamento nel risultato di amministrazione
2016 a titolo di Fondo anticipazione di liquidità (FAL) per l'importo
complessivo di € 49.181.982,40, inclusivo delle due distinte anticipazioni
(D.L. n. 66/2014 e D.L. 78/2015). 

All’esito di tali operazioni, è risultata una
diversa distribuzione interna delle voci che compongono il FCDE, con
alterazione delle percentuali d’inesigibilità;
2.  la
presenza di criticità inerenti la costituzione del Fondo rischi spese legali e
contenzioso, in riferimento al quale l'ente ha accantonato, nel risultato di
amministrazione al 31.12.2015, una quota pari a € 10.693.333,33, che va ad
implementare il fondo preesistente di € 14.723.570,76, costituito a seguito del
riaccertamento straordinario dei residui, secondo un piano di riparto previsto
in 15 quote annuali di € 3.860.000,00, relativamente al contenzioso dell'anno
2013 e precedenti, e in 3 quote annuali di € 6.833.333,33 relativamente al
contenzioso emerso negli anni 2014 e 2015. La congruità del fondo contenzioso
al 31.12.2015, complessivamente stimato in € 101.123.570,76, non risulta
asseverata dall'organo di revisione dell'ente, il quale, benché espressamente
richiesto a riguardo, non ha fornito i criteri per la stima delle passività
potenziali, in relazione al rischio di soccombenza dei relativi giudizi in
essere e al grado di maturazione degli stessi. Non risulta in atti alcuna
motivazione circa la dilazione quindicennale del fondo relativo al contenzioso
più risalente (ante 2013) e la dilazione solo triennale di quello più recente
(2014 e 2015).
La possibile sottostima del
predetto Fondo rischi risulta avvalorata dalla successiva rideterminazione del contenzioso
al 31.12.2016 in € 107.956.904,08, che ha dato luogo ad un’ulteriore previsione
di accantonamento, nell'anno 2018, di € 6.833.333,33, ben inferiore all’importo
da accantonare risultante dall’apposito prospetto in atti (€ 13.563.288,34).
Quest’ultimo, peraltro, include una serie di voci di importo indeterminato e
non prende in considerazione l’esistenza di alcuni contenziosi in atto di
importo significativo (ad es., giudizio inerente la curatela fallimentare AMIA
per l'importo di € 44.797.835,82), ovvero ne pretermette l’importo e/o la
valutazione del rischio di soccombenza (ad es., atto di citazione relativo alla
curatela fallimentare Domoter spa per € 3.150.000,00 o l'atto di citazione del
25/01/2016 per l'importo di € 1.500.000,00). Nulla risulta, inoltre, con
riferimento al contenzioso tributario in essere con AMAT spa, cui fa
riferimento l’organo di revisione nel proprio parere.
Non risultano chiare,
infine, le ragioni dell’allocazione di un vincolo nel risultato di
amministrazione al 31.12.2015 per 8 milioni di euro da contenzioso per
espropri, cui fa riferimento anche l’organo di revisione in sede di parere al
rendiconto 2015, atteso che l'unico importo riferito al contenzioso è presente
nella quota destinata agli investimenti per soli € 5.371.673,92. L'importo di 8
mln risulta, invece, presente nella quota destinata agli investimenti al
31.12.2016;
3.  la
presenza, tra le quote vincolate del risultato di amministrazione 2015, di un
fondo proveniente dai proventi per violazioni delle sanzioni del codice della
strada, imputato con segno negativo, che va a migliorare indebitamente
l'importo del risultato di amministrazione. L’irrituale presenza del segno
negativo lascia supporre un tentativo di recupero dello sforamento rispetto
alle risorse proprie utilizzate ed agli importi a suo tempo autorizzati con
delibera della G.C.;
4.  la
previsione di applicazione di avanzo di amministrazione in sede di bilancio
2015, approvato il 5 dicembre 2015, per l'importo di € 133.158.585,49, che
risulta sovradimensionata rispetto a quella effettivamente utilizzata nel
limitato arco temporale residuo (€ 26.341.989,17, confluita nel FPV per €
6.543.125,98);
5.  nel
novero delle previsioni di utilizzo dell’avanzo vincolato per trasferimenti
risulta l’importo di € 535.825,04 relativo alla restituzione parziale del
trasferimento statale di cui alla l. 244/2007, art. 2, commi 550 e 551, e al
d.l. n. 207/2008, art. 41 comma 16/terdicies,
erogato per l'annualità 2014, il cui rimborso era stato escluso a seguito
dell'interlocuzione con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (nota
Min. del 28 aprile 2015 e nota del comune di Palermo del 28/05/2015, ben
antecedenti alla data di approvazione del bilancio di previsione 2015) che ne
ha concesso il recupero attraverso compensazione con minore trasferimento
nell'annualità 2015;
6.  errata
applicazione, nell’esercizio 2016, dell’avanzo vincolato da mutui, il cui
importo si riduce - tra il 2015 e il 2016 - di € 13.328.644,06, a fronte di un
utilizzo nel 2016 pari a € 13.986.723,80 (allegato G5 al rendiconto 2016).
Risultano, poi, contratti, nel 2016, nuovi mutui per € 9.978.266,66 (Allegato G
11 al rendiconto 2016), riscossi per € 9.523.974,13 (residuo € 454.292,53);
7.  la
mancata costituzione del Fondo perdite società partecipate di cui all’art. 1,
comma 550 e ss., della legge n. 147/2013 e art. 21 del d.lgs. n. 175/2016, in
presenza di una società - AMAT spa - con elevate perdite medie d’esercizio (€
-4.611.575,00 al 31.12.2015). Nel 2015, risulta un apposito accantonamento,
riferito alla mancata conciliazione dei reciproci rapporti di debito/credito
tra l’ente e gli organismi partecipati, per l’importo di € 14.240.050,31; tale
posta rimane invariata nel 2016 a fronte di un disallineamento di € 38.774.982
(cfr. sub E, punto 6);
8.  la
mancata evidenza, nel prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione
2015, dei pagamenti per azioni esecutive non regolarizzate al 31.12.2015,
quantificate dalla Ragioneria generale in € 1.981.140,00 (nota n. 109651 del
7.02.2018), che altera l’importo del fondo di cassa finale e, conseguentemente,
del risultato di amministrazione e del totale parte disponibile; in
considerazione dei suddetti pagamenti, quest’ultimo si rivela incapiente - per
l’importo di € 806.064,67 - a coprire la quota trentennale del disavanzo da
riaccertamento straordinario dei residui (pari a € 13.203.7645,18);
9.  la
mancata evidenza, nel prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione
2016, dei pagamenti per azioni esecutive non regolarizzate al 31.12.2016 per un
importo pari a € 5.536.671,69 che, in aggiunta alla quota sub 8), genera
un’ulteriore incapienza del risultato di amministrazione per la copertura della
quota trentennale del disavanzo da riaccertamento straordinario (€
3.994.456,82).

B - FONDO
CREDITI DI DUBBIA ESIGIBILITA’
In
merito alla quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità, dall’esame
della documentazione trasmessa, sono emersi i seguenti profili problematici:
1.  perplessità
in merito alla modalità di calcolo della percentuale di riduzione dei residui
attivi iniziali all’1.1.2015 sulla base di quanto previsto dal punto b) 2
dell’esempio n. 5 del principio contabile applicato 4/2 del D. Lgs. n.
118/2011: risultano esclusi residui per l’importo di € 14.107.864,32 a fronte
di un importo di residui attivi del Titolo I e III cancellati in sede di
riaccertamento straordinario pari a soli € 1.702.727,77 (allegati A e C alla
deliberazione di G.M. n. 155 del 29/09/2015) e considerati per € 1.562.695.84.
Si fa presente che i chiarimenti forniti in sede di risposta istruttoria (nota
Rag. Gen. n. 94690 del 1° febbraio 2018) non hanno fugato le perplessità
sollevate, anche in considerazione del fatto che, in quella sede, indicano un
importo delle cancellazioni dei residui oggetto di svalutazione pari a € 2.736.614,99,
ben superiore rispetto a quello risultante dagli allegati A e C alla delibera
di riaccertamento straordinario. Dalle simulazioni effettuate da questa
Sezione, alla luce di quanto sopra esposto, l’importo del FCDE determinato in
sede di riaccertamento straordinario risulta sottostimato;
2.  l’esclusione,
dal calcolo del FCDE, dei residui relativi ad altre entrate pari a €
3.915.428,97, tra cui quelle da servizi a domanda individuale, per le quali non
è stato previsto alcun accantonamento in ragione dell’esiguità del loro
importo. Al 1° gennaio 2015 non risulta, inoltre, essere stato effettuato
l’accantonamento per le entrate da permessi a costruire, effettuato poi a
consuntivo 2015 per 1.386.706,54 a fronte di residui attivi, risultanti dal
conto del bilancio 2015, pari a soli € 384.137,10. L'importo del fondo è stato
poi ridotto, a consuntivo 2016, ad € 964.234,45 a fronte di un utilizzo
effettivo, per cancellazione, di € 52.561,55, in assenza di ulteriori
movimentazioni degli stessi;
3.  rilevanti
incongruenze sulla quantificazione del FCDE complessivo alla data del
31.12.2015 e 31.12.2016, con particolare riferimento alle rettifiche operate
sulla composizione del fondo a fine esercizio, all’utilizzo del fondo in corso
di gestione ordinaria per cancellazione dei residui corrispondenti e alla quota
accantonata ex art. 2, comma 6, del D.L. 78/2015 (cfr. sub A, punto 1). In
particolare, dall’esame della composizione del FCDE di cui all’Allegato G24 al
conto del bilancio, risulta che l’ente ridetermina il fondo al 31.12.2015
adottando il metodo semplificato (art. 1, comma 509, della L. n. 190/2014 e
art. 2 del D.M. del 20 maggio 2015) e operando successive  rettifiche in aumento o in diminuzione sulla
distribuzione delle quote di accantonamento riferite alle varie risorse prese
in considerazione ai fini della determinazione del fondo, con la conseguenza di
alterare la percentuale di svalutazione attribuita a ciascuna di esse, secondo
valutazioni meramente discrezionali. Nell’esercizio 2015, tale operazione
finisce per incrementare la quota di accantonamento riferita ai residui
inerenti la TARES/TARSU/TIA, a discapito delle quote riferite alla TOSAP, ai
canoni di depurazione, alla COSAP e al recupero somme per spese condominiali e
per opere a danno terzi. Alle quote così ridefinite, poi, l’ente, provvede ad
effettuare ulteriori aggiustamenti, attribuendo a ciascuna di esse una quota a
titolo di fondo ex art. 2, comma 6, del D.L. 75/2015, alterando nuovamente il
tasso di esigibilità dei residui riferiti a ciascuna entrata e la composizione
del fondo crediti finale. Le quote maggiormente interessate da questa
operazione sono quelle riferite all’accantonamento per le entrate da proventi
da sanzioni del CDS e le entrate da permessi a costruire; con riferimento a
queste ultime, non è stato effettuato alcun accantonamento al momento del
riaccertamento straordinario.
In sede di approvazione del
rendiconto 2016, l’ente risulta aver stralciato dal FCDE un importo
corrispondente all’anticipazione di liquidità di cui al D.L. 66/2014, pari a €
36.057.920,04, operando cancellazioni delle quote riferite alle singole risorse
secondo un criterio discrezionale che altera nuovamente la composizione del
FCDE determinato al 31.12.2015. Sul FCDE così rettificato, l'ente, analogamente
a quanto già fatto nel 2015, ha variato la distribuzione degli accantonamenti
rideterminati a seguito della ridefinizione del fondo al 31.12.2016 secondo il
metodo semplificato.  All’esito di tale
operazione, per alcune voci (ad es., TOSAP e COSAP al 31.12.2015), a causa
delle rettifiche, la riduzione del fondo è risultata superiore alla
corrispondente cancellazione di residui effettuata nell'anno (es. minori
residui COSAP 2015 pari a € 430.910,46 – riduzione del fondo al 31.12. pari a €
600.007,55 di cui € 100.607,55 per utilizzo effettivo ed € 500.000 per rettifica).
Analoghe anomalie sono state riscontrate, sempre in sede di rendiconto 2016,
con riferimento ai residui attivi per “recupero somme per danno a terzi” o per
“canoni di depurazione”, il cui fondo, per effetto delle rettifiche, è stato
addirittura azzerato;
4.  possibile
incongruità del FCDE, determinato al 31.12.2015 per l'importo di €
450.140.398,82 (414.082.478,78 al netto del Fondo anticipazioni di liquidità)
rispetto ad un importo minimo determinato secondo il metodo ordinario pari a €
468.706.564,73. Allo stesso modo, il FCDE quantificato a rendiconto 2016 in €
263.695.637,57, a seguito della consistente cancellazione dei residui attivi
operata in sede di riaccertamento ordinario 2016, risulta notevolmente
inferiore all'importo minimo congruo derivante dal metodo ordinario e
quantificato in € 422.355.261,06 (banca dati BDAP).

C - FONDO
PLURIENNALE VINCOLATO
Con
riferimento al Fondo pluriennale vincolato, sono state riscontrate numerose
anomalie in merito alla composizione dello stesso alla data del 31.12.2015, e
alla successiva re imputazione contabile, secondo il criterio dell’esigibilità,
negli esercizi successivi. In particolare:
1.  nella
composizione del FPV di parte corrente, quantificato al 31.12.2015 in €
41.023.933,87, risultano confluite alcune voci non coerenti con quanto prescritto
dai principi contabili, quali, ad esempio: emolumenti a favore del personale
(lavoro straordinario, indennità di posizione, di rischio e di disagio ecc.),
spese per servizi, impegni per tasse e imposte, spese per rimborso, proposte
per manifestazioni natalizie e di fine anno 2013, rimborso oneri consiglieri di
circoscrizione, riconoscimento di debiti fuori bilancio di parte corrente, ecc.
.
2.  dall’esame
dei documenti contabili, sono emerse numerose irregolarità in merito alla
reimputazione dei residui che compongono il FPV, con particolare riferimento:
-     
all’elevato importo delle economie da
reimputazione realizzate negli esercizi 2015 (€ 37.794.932,44) e 2016 (€
17.617.312,29), che rilevano ai fini del rispetto del patto di stabilità per
l’esercizio 2015 e del saldo di finanza pubblica nell’esercizio 2016;
-     
alla rideterminazione del FPV in sede di
riaccertamento ordinario dei residui 2015 e 2016, nell’ambito del quale l’importo
totale dei residui passivi cancellati per reimputazione non trova riscontro nel
conto del bilancio dell’ente. In particolare, l’importo dei residui cancellati
risulta maggiore dell’importo del FPV generato nell’esercizio di competenza,
nonché dell’importo dei residui generati a seguito della reimputazione
nell’esercizio di riferimento del FPV determinato in sede di riaccertamento
straordinario dei residui.
La risposta istruttoria
dell’ente non aiuta a superare le perplessità, giacchè quantifica – in sede di
compilazione del prospetto - in maniera non corretta le voci che compongono il
FPV 2015 e 2016 con riguardo agli importi reimputati, cancellati (economie di
impegno) ed emersi nell’esercizio di riferimento. A titolo esemplificativo,
dalla documentazione in atti emerge che l’importo del FPV di entrata 2015
riferito a “trasferimenti da tributi” risulta pari a zero e poi reimputato per
euro 5.201,92 e riaccertato con realizzo di economie di impegno per euro
2.055.213,5.
In secondo luogo, secondo la
risposta istruttoria prot. n. 109651 del 7.02.2018, i residui che compongono il
FPV al 1° gennaio 2015 sarebbero stati reimputati e poi parzialmente cancellati
per reimputazione in sede di riaccertamento ordinario, unitamente agli impegni
sorti nell’esercizio con imputazione negli esercizi successivi (FPV generato
nell’esercizio di riferimento).
Analoga prassi contabile
risulta posta in essere in sede di riaccertamento ordinario 2016, ove l’importo
dei residui passivi cancellati per reimputazione ammonta ad € 155.336.581,71, a
fronte di un importo del FPV generato nell’esercizio pari a € 85.870.113,58. Le
variazioni di esigibilità che hanno interessato il FPV nel 2016, risultano pari
a complessivi € 131.700.380,90;
3.  l’elenco
dei residui che compongono il FPV al 31.12.2015, trasmesso in sede di risposta
istruttoria non trova riscontro nell’elenco dei residui cancellati per
reimputazione nell’esercizio 2015 di cui agli allegati F e G alla delibera di
G.M. di riaccertamento ordinario n. 71 del 21.04.2016.
4.  Si
rileva, inoltre, l’anomala presenza, in sede di determinazione del FPV, di
residui riferiti ad “anno zero”, ossia privi della specificazione
dell’esercizio di provenienza; tali poste al 1° gennaio 2015 ammontano ad €
23.384.009,66 e si riducono a € 4.087.751,57 al 31.12.2015.
5.  Benchè
richiesto in sede istruttoria, l’ente non fornisce l'ammontare della quota del
fondo finanziata da debito. Prendendo a riferimento l'importo del fondo di
parte capitale finanziato da mutui riportato nell'elenco compilato dall’ente,
tale quota ammonterebbe, al 31.12.2015, ad € 105.253.526,71 e, al 31.12.2016,
ad € 115.450.206,23. Detti importi, tuttavia, non trovano riscontro nelle
risultanze della certificazione sul rispetto dei saldi di finanza pubblica per
l'esercizio 2016.

D - GESTIONE
DEI RESIDUI
In
merito alla gestione dei residui, sono emerse le seguenti criticità:
1.  lo stock di residui attivi e passivi
rideterminato a seguito di riaccertamento ordinario dei residui 2015
(deliberazione di G.M. n. 71 del 21.04.2016) non trova riscontro nelle
risultanze del rendiconto di gestione formalmente approvato dal Consiglio
comunale con delibera n. 228 del 1° luglio 2016.
In sede di risposta
istruttoria, l’amministrazione riferisce che la discordanza degli importi è da
attribuire alle variazioni dei residui compiuti in sede di approvazione del
rendiconto, senza, tuttavia, documentarne le cause (ad es., approvazione di
emendamenti, ecc.).
2.  Allo
stesso modo, le risultanze dell’attività di riaccertamento ordinario 2016 non
trovano riscontro nel conto del bilancio, dove l’importo dei residui cancellati
al 31.12.2016, pari a € 284.445.530,43 per i residui attivi ed € 39.818.103,20
per i residui passivi, diverge dal corrispondente importo risultante dalla
delibera di approvazione del rendiconto 2016 (€ 284.443.433,75 per i residui
attivi ed € 51.692.393,90 per i residui passivi).
L’ente, in sede istruttoria,
motiva la discordanza con la presenza di un maggiore accertamento di € 2.096,68
effettuato in sede di approvazione del rendiconto e della cancellazione del
residuo passivo, pari ad € 11.874.290,20, riferito all’anticipazione di
liquidità erogata da Cassa depositi e prestiti spa ai sensi del D.L. n.78/2015,
impropriamente impegnata nel conto del bilancio 2015.
Tali operazioni, tuttavia,
non trovano formale riscontro in atti rettificativi e i relativi importi non
collimano con i dati ufficiali dell’ente (la quota stralciata dal conto del
bilancio 2016 per anticipazione di liquidità ai fini del successivo
accantonamento nel risultato di amministrazione ammonta ad € 14.660.365,82
(cfr. Banca dati BDAP e Allegato G 30 al rendiconto 2016).
Si fa presente, infine, che
la deliberazione di riaccertamento ordinario 2016 (approvato con atto di G.M.
n. 113 del 1° giugno 2017) non riporta l’importo e l’elenco, con relativa motivazione,
dei residui mantenuti;
3.  la
consistente cancellazione, in sede di riaccertamento ordinario 2016, di residui
attivi vetusti da entrate proprie, così rideterminati:
-     
a fronte della cancellazione di residui
attivi rilevanti per il FCDE per un importo pari ad € 231.337.116,31, risultano
cancellati residui attivi da TARSU per € 165.277.836,87;
-     
particolare rilievo assume la cancellazione
dei residui riferiti ai canoni di locazione e noleggi dal 1995 al 2008 per €
3.452.898,15, nonché dei residui riferiti alle “entrate da divieto di cumulo”
per € 8.303.218,17;
4.  anomalo
volume di residui attivi e passivi di nuova formazione nel corso della gestione
2015 e 2016. Analoga problematica è stata riscontrata in riferimento allo stock di residui passivi di nuova
formazione, la cui consistenza è pari a circa il 50 per cento dei residui
finali e di poco inferiore a quella dei residui generati negli esercizi
precedenti.

E - ULTERIORI
PROFILI DI CRITICITA’ SUI RENDICONTI 2015 e 2016
Dall’esame
delle relazioni trasmesse sui rendiconti della gestione 2015 e 2016, sembrano
trovare conferma ulteriori profili problematici già reiteratamente segnalati
nei precedenti cicli di controllo finanziario. In particolare:
1.  con
riferimento alla situazione debitoria dell’ente, si rilevano i seguenti fattori
di criticità:
a)   
la presenza, nell'esercizio 2015, di debiti
fuori bilancio riconosciuti per € 35.280.792,54, di cui € 17.398.694,55
finanziati con “somme impegnate a residuo”, ed € 5.734.656,67 rimasti ancora da
riconoscere per le seguenti causali
[2]:
[1] Nota Rag. gen. n.
109651 del 7.02.2018 e nota Organo di revisione n. 13/2018.
-     
€ 3.753.516,67 per “proposte di riconoscimento di dfb restituite dalla segreteria generale”;
-     
€ 415.899,11 per restituzione delle relative
proposte di delibera consiliare a causa di assenza di disponibilità finanziaria
nel rendiconto 2015 e successivo rinvio al bilancio di previsione 2015-2017;
-     
€ 133.432,00 per restituzione delle relative
proposte di delibera consiliare dalla ragioneria generale per rettifiche e
chiarimenti;
-   pagamenti per azioni esecutive complessivamente
pari a € 1.981.140,00, di cui € 1.331.493,07 regolarizzati nel 2016 ed € 649.646,93
non ancora regolarizzati;
b)   
la presenza, nell’esercizio 2016, di debiti
fuori bilancio riconosciuti per € 27.776.378,02, di cui € 1.382.421,63
finanziati con “somme impegnate a residuo”, e da riconoscere per l’importo di €
5.536.672.69, interamente riferiti a pagamenti effettuati dal tesoriere per
azioni esecutive non regolarizzate al 31.12.2016. Detti debiti risultano, poi,
riconosciuti nel 2017 per € 5.514.639,22 (allegato 14). Con riferimento ai
debiti riconosciuti nell’esercizio 2016 riferiti a sentenze esecutive, è stata segnalata
la carenza di informazioni rinvenute in merito alla data e numero di protocollo
della relativa notifica all’ente, nonché della data di notifica alla tesoreria
comunale ai fini dell’eventuale pignoramento;
c)   
il perdurante finanziamento e/o pagamento di
debiti fuori bilancio in assenza del preventivo riconoscimento da parte
dell'organo consiliare. Nonostante le rassicurazioni fornite dall’ente e
confermate dall’Organo di revisione in merito alla cessazione, già a partire
dall’esercizio 2015, di tale prassi reiteratamente censurata da questa Sezione
di controllo, gli esiti istruttori hanno confermato, anche negli esercizi 2015
e 2016, la presenza di debiti fuori bilancio finanziati mediante “somme
impegnate a residuo” (prospetto G12 al Rendiconto 2015 e 2016). Inoltre, come
opportunamente segnalato dall’Organo di revisione, ad oggi il regolamento di
contabilità dell’ente, all’art. 17, comma 4, non è stato adeguato alle
indicazioni fornite da questa Sezione regionale con le deliberazioni n.
387/2015/PRSP e n. 5/2017/PRSP e buona parte delle proposte di riconoscimento
sottoposte a parere dell'organo di revisione contabile riguardano debiti a
fronte dei quali i creditori dell'ente hanno già posto in esecuzione apposita
ordinanza di pignoramento presso terzi. L’indebito procrastinarsi di tale
prassi contabile scorretta ha refluenze sul calcolo dei parametri di
deficitarietà strutturale e sul saldo di finanza pubblica;
d)   
la presenza di pignoramenti per €
10.665.731,48 al 31.12.2015 che aumentano ad € 33.895.223,83 al 31.12.2016, di
cui € 219.767,88 notificati al Tesoriere ma non inseriti nel conto dello
stesso. Preme rilevare che l'elenco fornito in sede di risposta istruttoria sul
rendiconto 2016 non collima con quello successivamente fornito, riportante la
situazione alla data dell'11 dicembre 2015. Risulta peraltro un’anomala
incongruenza rispetto ad importi che, risalendo al 31.12.2014, dovrebbero ormai
essere definitivi.
e)   
la presenza di numerose e gravi criticità in
sede di ricorso all’anticipazione di liquidità di Cassa depositi e prestiti spa
ai sensi del D.L. n. 66/2014 e D.L. n. 78/2015, segnalate dal comune di Palermo
in sede di risposta istruttoria sul rendiconto 2015 (nota n. 131623 del
14.02.2018), come di seguito riassunte:
-     
nell’ambito delle anticipazioni ex d.l. n.
66/2014, pari a € 38.493.349,70, l’assenza dei requisiti prescritti di
certezza, liquidità ed esigibilità alla data del 31.12.2013 nei debiti cui far
fronte. In particolare, si fa riferimento al debito nei confronti di RAP spa
per l’importo di € 10.848.178,00 relativo al maggiore costo di igiene
ambientale rispetto al corrispettivo da contratto di servizio recante fattura
emessa nel 2014 (fattura 2014/VS/148 assunta al prot. n. 940272 del
19.11.2014), e ai debiti certificati dal comune al momento della richiesta
dell’anticipazione e poi rivelatisi carenti nei requisiti al momento del
relativo pagamento, generando la parziale restituzione dell’anticipazione per
l’importo di € 1.210.989,81. L’elenco dei debiti certificati al momento della
richiesta dell’anticipazione differisce, sia nella tipologia che negli importi,
da quello dei debiti effettivamente pagati con la stessa;
-     
la certificazione di debiti da parte del
comune in assenza di certificazione da parte dell’Organo di revisione (es. il
debito verso AMAP per € 6.827,56 gravante su impegni finanziati da mutuo),
nonché di debiti di parte corrente finanziati da mutui (all. n. 2 alla nota
prot. n. 131623 del 14.02.2018);
-     
la presenza, tra i debiti certificati ai fini
della richiesta dell’anticipazione di liquidità, di passività sorte
originariamente nei confronti delle ex municipalizzate AMAP e AMAT,
rispettivamente per gli importi di € 1.915.870,00 ed € 1.413.122,72, prive di
documentazione fiscale, e successivamente attribuite alle società per azioni AMAP
spa e AMAT spa mediante imputazione a impegni poi assunti in assenza di
delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio;
-     
il mancato rispetto del termine di pagamento
dei 30 gg successivi all’erogazione dell’anticipazione di liquidità da Cassa
depositi e prestiti spa ai sensi del D.L. n. 78/2015, avvenuta in data
21.12.2015, per l’importo di € 14.896.687,22. In alcuni casi di ritardo
nell’estinzione dei debiti (per l’importo di € 12.919.467,20) risulta indicata,
quale data di pagamento, quella di emissione del relativo ordinativo di spesa e
non quella di inoltro dello stesso alla tesoreria comunale. Tale fenomeno ha
riguardato principalmente le passività esistenti nei confronti di AMAT per
l'importo di € 12.425.176,43, oggetto di accordo transattivo, pagate a valere
sull'anticipazione di liquidità in via anticipata rispetto al crono programma
di cui alla deliberazione di G.M. n. 317/2016. L’ente rileva, anche in questo
caso, la mancata corrispondenza tra l’elenco dei debiti certificati al momento
della richiesta dell’anticipazione e l’elenco dei debiti effettivamente pagati
con la stessa, sia nella tipologia che negli importi;
f)   
l'avvio, nell'esercizio 2015, di diversi
accordi transattivi per la cui copertura si era proceduto, in sede di bilancio
di previsione, all'applicazione dell'avanzo di amministrazione per l'importo di
€ 5.985.400,72 che si è tradotto in fase consuntiva in un utilizzo effettivo
pari a € 455.067,39. Tali accordi transattivi risultano avviati a fine
esercizio 2015 mediante atti di autorizzazione rilasciate dalla Giunta comunale
e conseguente prenotazione di impegno di spesa. La stipula effettiva delle
transazioni, con conseguente trasformazione delle prenotazioni in effettivo
impegno, risulta essere avvenuta nell'esercizio 2016. Nessuna informazione è pervenuta
in merito alle altre transazioni oggetto di finanziamento mediante applicazione
dell’avanzo (€ 5.530.333,33), seppur richiesta in sede istruttoria;
2.  relativamente
alla gestione di cassa:
a)   
l’approvazione del rendiconto 2015 da parte del
Consiglio comunale (avvenuta con deliberazione n. 228 dell’1/07/2016) in
assenza di previa parificazione del conto del Tesoriere. La certificazione dei
saldi di cassa è stata effettuata sulla scorta del quadro di raccordo trasmesso
dal Tesoriere comunale BNL spa con mail del 10.05.2016; la parificazione del
conto del tesoriere risulta essere stata effettuata successivamente, in data 11
agosto 2016 con determina dirigenziale n. 94. Tale circostanza si ripropone
nell’esercizio 2016, ove, in sede di approvazione del rendiconto (deliberazione
di C.C. n. 467 del 13.09.2017) l’ente non dispone neanche del quadro di
raccordo prodotto dalla tesoreria comunale. Il prospetto di riconciliazione dei
saldi di cassa tra il comune e il tesoriere per l’esercizio 2016 risulta
trasmesso in sede di risposta istruttoria;
b)   
la bassissima capacità di riscossione delle
entrate da recupero evasione tributaria, in costante diminuzione rispetto agli
esercizi precedenti. In particolare, si riscontra una percentuale di
riscossione pari al 5,75% nel 2015, che scende ulteriormente al 3,36%, nel
2016, a fronte di percentuali pari al 17,4% nel 2014, il 13,97% nel 2013 e il
13,86% nel 2012. Va precisato che la quota maggiore delle riscossioni riguarda
il recupero evasione ICI, mentre irrisorie sono le riscossioni inerenti il
recupero evasione Tarsu/Tia/Tari nel 2016 e pari a zero nel 2015;
c)   
la bassissima capacità di riscossione delle
entrate da sanzioni per violazione del codice della strada, pari al 18,85% nel
2015 e 18,26% nel 2016, in marcata riduzione (46% nel 2014 e 49,6% nel 2013);
d)   
l’utilizzo costante per cassa di fondi a
destinazione vincolata per le finalità di cui all’art. 195 del Tuel, non
ricostituiti al 31.12 per un importo consistente (€ 125.004.672,28 nel 2015 ed
€ 147.024.749,66 nell’esercizio 2016). Va precisato che l’importo della cassa
vincolata nell’esercizio 2016, riportato nel prospetto G 29 allegato al
rendiconto 2016, è stato formalizzato in assenza, nel 2016, del conto del
Tesoriere. Al fine di porre rimedio all’errore, ammesso dallo stesso ente, sono
state ridefinite le somme vincolate con un incremento del saldo vincolato al
31.12.2016, rispetto a quello da rendiconto, di € 50.235.320,32. Con
riferimento al dettaglio delle partite vincolate al 31.12.2015, non si rinviene
la somma riferita all’anticipazione di liquidità erogata da Cassa depositi e
prestiti spa in data 21.12.2015 e non utilizzata entro la fine dell’esercizio
per € 12.919.467,20;
3.  il
superamento, nel 2015, del valore limite di quattro parametri di deficitarietà
strutturale (D.M. 18/02/2013) come di seguito riportato:
a)   
parametro 2: volume dei residui attivi di
nuova formazione provenienti dalla gestione di competenza e relativi ai titoli
I e III, con l’esclusione delle risorse a titolo di fondo di solidarietà di cui
all’art.1, comma 380 della legge 24 dicembre 2012 n. 228, pari a circa il
46,78% rispetto agli accertamenti delle entrate medesime, esclusi gli
accertamenti delle predette risorse a titolo di fondo di solidarietà (soglia
limite: 42%);
b)   
parametro 3: ammontare dei residui attivi di
cui ai titoli I e III provenienti dalla gestione dei residui attivi, con
l’esclusione delle risorse a titolo di fondo di solidarietà di cui all’art.1,
comma 380 della legge 24 dicembre 2012 n. 228, pari a circa al 95,22% rispetto
agli accertamenti delle entrate dei medesimi titoli, esclusi gli accertamenti
delle predette risorse a titolo di fondo di solidarietà (soglia limite: 65%);
c)   
parametro 4: volume dei residui passivi
complessivi provenienti dal titolo I pari al 44,25% degli impegni della
medesima spesa corrente (soglia limite: 40%);
d)   
parametro 5: esistenza di procedimenti di
esecuzione forzata superiore allo 0,5 per cento delle spese correnti (0,98%)
riferite a somme vincolate presso la Tesoreria comunale per l’importo di €
6.545.540,11.
Va
precisato che il formale rispetto del parametro n. 8 relativo ai debiti fuori
bilancio riconosciuti (2013: 0,60%<1 2014:="" 3="" correnti="" entrate="">1%;
2015: 4,85%>1%), decisivo ai fini del mancato rientro nella condizione di
deficitarietà strutturale, verrebbe garantito, nell’esercizio 2013 - primo
esercizio del triennio di riferimento – mediante il rinvio ad esercizi
successivi del formale riconoscimento da parte del Consiglio comunale di una
consistente quota di debiti fuori bilancio (€ 46.393.921,12) già riconoscibili
al 31.12.2013;
4.  il
non corretto utilizzo dei capitoli afferenti i servizi c/terzi con possibili
refluenze sul calcolo del saldo rilevante ai fini del rispetto del patto di
stabilità interno. In particolare, si fa riferimento alla persistente
allocazione alle partite di giro delle partite contabili imputate alle penali
per mancato rispetto del contratto di servizio della società RAP spa relativo
al servizio di igiene ambientale, agli impegni relativi ad accantonamenti di
somme per pignoramenti diversi e a spese inerenti al servizio esiti e
contenzioso;
5.  con
riferimento al personale:
a)   
l'avvio, nel 2016, di procedure di
stabilizzazione di personale precario per un totale di 58 unità sulla scorta
della deliberazione di G.C. n. 107 del 15/06/2016 relativa alla programmazione
triennale del fabbisogno del personale e piano delle assunzioni 2015/17 e
successiva delibera n. 206 del 27/10/2016 di definizione dei criteri
assunzionali e determinazioni dirigenziali di attuazione n. 653 del 2/11/2016 e
n. 682 del 15/11/2016. Tali assunzioni si pongono in contrasto con i principi
reiteratamente affermati da questa Sezione nell’ambito del processo di riordino
delle funzioni dei vari livelli di governo interessati dalla l.r. n. 15/2015 (ex multis, delibera n.  119/2015/PAR);
b)   
l’avvio, nel 2017 (deliberazioni di G.C. n.
205 del 2/11/2017e n. 206 del 7/11/2017), della procedura di stabilizzazione di
166 unità di personale precario che, dalla documentazione in atti, risulta in
contrasto con il blocco delle assunzioni previsto dall’art. 3, comma 22, della
l.r. n. 27/2016, finalizzato a garantire il progressivo assorbimento del
personale in esubero proveniente dalle ex province regionali (sul punto cfr.,
da ultimo, delibera di questa Sezione n. 219/2017/PAR);
c)   
l’ente, inoltre, nel 2017, risulta aver
indetto procedure selettive per l’assunzione in organico di n. 11 dirigenti
tecnici e di n. 2 dirigenti contabili;
d)   
la necessità di chiarire il costo effettivo
del personale finanziato con contributi statali di cui alla L. 244/2007, art. 2
commi 550 e 551, e al D.L. n. 207/2008, art. 41 comma 16/terdicies, in considerazione del fatto che dai prospetti G 3 e G18
di cui all’Allegato G al rendiconto 2015 risulta un importo riferito alle
stabilizzazioni ASU inferiore rispetto all’importo del finanziamento statale,
pari ad € 54.464.174,96 (nota di risposta n. 11/2018 e nota Rag. Gen n. 94690
del 2018).
6.  Con
riferimento agli organismi partecipati,
allo stato degli atti, in base alle sparute informazioni aliunde acquisite a seguito dell’unilaterale interruzione, da parte
dell’ente, dei flussi informativi periodici, si osserva quanto segue:
1.   
la perdurante inottemperanza all'ordinanza n.
1/2014, relativa all’obbligo di trasmettere con cadenza semestrale a questa
Sezione relazioni sulla condizione economico-finanziaria delle società
partecipate, debitamente asseverate dall’Organo di revisione dell’ente. Tale
omissione risulta particolarmente censurabile in considerazione del grave stato
di salute delle società partecipate cui fa riferimento l’organo di revisione
nel proprio parere, nonché delle gravi criticità gestionali emerse in sede di
relazione ispettiva redatta all’esito della verifica amministrativo contabile
presso il comune di Palermo disposta dalla Ragioneria generale dello Stato;
2.   
la persistente presenza di posizioni
debitorie non conciliate con gli organismi partecipati di cui all’art. 11,
comma 6, lett. j), del d.lgs. n. 118 del 2011, che aumentano da € 7.648.663,95,
al 31.12.2014, ad € 14.240.050,31 al 31.12.2015 e ad € 38.767.094,00 al
31.12.2016.
3.   
la presenza di società in perdita al
31.12.2015, riferita ad AMAT spa, per un importo di € 4.611.575,00 a fronte
della quale non risulta effettuato alcun accantonamento nel risultato di
amministrazione a titolo di “fondo perdite società partecipate”. Dal parere
dell’Organo di revisione, emerge che nell’esercizio 2016 la società chiude il
bilancio d’esercizio con un utile pari a € 541.251,00 che scaturisce unicamente
dall’entrata straordinaria di € 16.832.784,60 generata dall’accordo transattivo
con il comune di Palermo, a titolo di risarcimento per modifica unilaterale del
contratto di servizio da parte del socio unico. Tale importo, finanziato con
anticipazione di liquidità, risulta peraltro corrisposto in misura superiore a
quella prevista dal piano di rateizzazione. 
Inoltre, dallo stato patrimoniale della società, emerge la presenza di
una perdita portata a nuovo dall’esercizio precedente che aumenta da €
-14.358.417,00 al 31.12.2015 ad € - 18.969.992,00 al 31.12.2016. Ciononostante,
il patrimonio netto aumenta di € 10.541.251,00 nel 2016 in virtù dell’aumento
del capitale sociale di € 10 mln deliberato dall’Assemblea dei soci in data
14/01/2016 per la realizzazione del Piano di investimenti di cui alla delibera
di G.M. del socio unico - comune di Palermo - n. 207 dell’11/12/2015, in
esecuzione della delibera consiliare n. 
443 del 5/12/2015. Lo squilibrio economico finanziario strutturale in
cui opera l’azienda è stato rilevato anche dal Collegio sindacale dell’azienda
nell’informativa sul rischio aziendale nell’ambito della relazione sulla
gestione 2016 (cfr. pag. 54 del parere del Collegio dei revisori sul rendiconto
2016);
4.   
risulta, inoltre, la mancata approvazione del
bilancio d’esercizio 2016 della società R.A.P. spa, partecipata al 100% dal
comune di Palermo, nei confronti della quale sussistono, nel conto del bilancio
2016 dell’ente, debiti per € 35.298.667,00 ai quali si aggiungono ulteriori
debiti per € 19.097.143,00 non riconciliati in quanto non riconoscibili (€
75.966,00), riconoscibili ma privi di copertura finanziaria (€ 531.635,00),
riconoscibili con copertura finanziaria (€ 36.364,00) e in contestazione/o in
corso di verifica (€ 18.453.178,00);
5.   
la mancata definizione della posizione
debitoria con riferimento alle società GESIP SPA in fallimento e AMIA SPA in fallimento,
in ordine alle quali sussiste:
-     
un giudizio pendente nei confronti di GESIP
SPA per € 4.968.895,00 in ordine al quale è stato presentato appello avverso la
sentenza n. 6553/2016 del Tribunale civile di Palermo che ha disposto
l’annullamento del decreto ingiuntivo n. 578/2012;
-     
un'esposizione debitoria pendente nei
confronti di AMIA SPA per € 86.480.192,02 oggetto di contenzioso (€ 42.170.027,00
giudizio pendente – R.G. 8653/2012 ed € 44.310.165,02 giudizio pendente – R.G.
2660/2016);
6.   
la presenza, tra i residui passivi dell’ente,
di rilevanti posizioni debitorie nei confronti degli organismi partecipati
risalenti ad esercizi pregressi, in buona parte riferiti al mancato pagamento
dei corrispettivi da contratto di servizio; tra questi, anche Gesip e Amia in
fallimento.
F - VERIFICA
AMMINISTRATIVO CONTABILE DELL’ISPETTORATO GENERALE DI FINANZA DEL MEF – MISURE
CORRETTIVE
Il
Comune di Palermo, nel periodo compreso tra il 12 dicembre 2016 e il 27 gennaio
2017, è stato destinatario di una verifica amministrativo contabile da parte
dell’Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello Stato.
La
relazione ispettiva, pervenuta a questa Sezione con nota prot. Cdc n. 10721 del
21 novembre 2017, elenca una serie di gravi criticità, principalmente riguardanti
la gestione del personale e le società partecipate che, allo stato, non
risultano superate.

G - ESAME
DELLE MISURE CORRETTIVE A SEGUITO DELLA DELIBERAZIONE 5/2017/PRSP
A
seguito della deliberazione di accertamento n. 5/2017/PRSP del 10 gennaio 2017,
relativa al controllo sul rendiconto 2014, l’ente ha trasmesso, con notevole
ritardo rispetto ai termini assegnati (60 giorni, prorogati di ulteriori 60 con
ordinanza n. 28/2017/CONTR), la deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del
26 febbraio 2018 avente ad oggetto: “controllo finanziario degli enti locali –
rendiconto 2014 e bilancio di previsione 2015-misure correttive adottate
dall’Ente a seguito del ciclo dei controlli ai sensi dell’art. 148 bis comma 3
del Tuel. Deliberazione n. 5/2017/PRSP del 10 gennaio 2017 - Azioni
correttive”.
Gli
esiti istruttori hanno messo in evidenza che le misure correttive adottate
dall’ente si presentano talvolta inadeguate con riferimento alle singole
criticità sollevate nei precedenti cicli di controllo, sia per la mancata
attivazione di concrete azioni correttive, sia per la mancata trasmissione
degli allegati richiamati nella deliberazione di consiglio comunale che non
consente la verifica degli atti citati, sia ancora per il rinvio dell’adozione
di determinate misure correttive all’organo di revisione, deputato alla
verifica delle misure correttive e conseguente segnalazione a questo organo di
controllo  e non all’adozione delle
stesse.
Da
ultimo, si osserva che l’Organo di revisione pro-tempore ha relazionato sugli esiti delle verifiche richieste
con la deliberazione n. 387/2015/PRSP
[3],
dalle quali emerge:
1.  la
mancata verifica della cassa vincolata e dati discordanti in merito alla sua
composizione e all’importo da ricostituire al 31.12.2015 (opportunamente confrontato
con i dati di bilancio 2015);
2.  l’assenza
degli atti interruttivi della prescrizione in merito ai residui attivi vetusti
mantenuti in sede di riaccertamento straordinario, in parte forniti dalla
Ragioneria generale del comune e richiamati nella nota del 10 marzo 2017
allegata alla nota dell’organo di revisore del successivo 14 marzo;
3.  la
cancellazione, per prescrizione, dei residui inerenti i servizi c/terzi
limitatamente agli anni 2001, 2002 e 2003 (nota del servizio economato n.
1007134 del 10/06/2016).

********
In sede di relazione, il Magistrato
istruttore ha sottolineato la complessità dell’istruttoria per via del tardivo
e non integrale riscontro da parte dell’organo di revisione alle richieste di
questa Sezione, sulla base degli elementi acquisiti dai competenti uffici.
Successivamente,
ha messo in evidenza le reiterate carenze informative da parte dell’ente, soffermandosi,
in particolare, sulla perdurante inottemperanza all’ordinanza n. 1/2014
concernente gli obblighi di inoltro, a questa Sezione, di una relazione
semestrale 
sull’andamento gestionale delle società partecipate: l’ultimo
documento pervenuto in atti, come risulta dalla delibera n. 389/2016/PRSP, riguarda
la situazione aggiornata al 30 giugno 2015
[4].

[1] Si richiamano, a riguardo,
le note n. 1889 dell'8 marzo 2016 del comune di Palermo e n. 39 del 26 maggio
2016 del Collegio dei revisori dell'ente circa l’impossibilità di asseveramento
delle relazioni al 31.12.2014 e al 30.06.2015 per gravi carenze documentali,
circostanza, quest’ultima, ritenuta, poi, ostativa ai fini dello stesso inoltro
della relazione alla Sezione.

Ha,
poi, richiamato gli esiti della verifica amministrativo contabile effettuata da
parte dell’Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello
Stato, nel periodo compreso tra il 12 dicembre 2016 e il 27 gennaio 2017, che
proprio nello specifico ambito della gestione delle società partecipate hanno
messo in evidenza una serie di criticità molto gravi, peraltro allo stato non
superate.
Da
ultimo, nel riepilogare sinteticamente i vari profili di anomalia emersi nel
corso dell’istruttoria, ha chiesto chiarimenti su alcune incongruenze contenute
nelle controdeduzioni dell’ente, pervenute in atti solamente poche ore prima
dell’adunanza, in evidente ritardo rispetto al termine fissato in sede di
deferimento.
Alcune
informazioni, inoltre, si sono rivelate incomplete, per mancanza degli allegati
ivi richiamati (es., all. 8 bis, relativo alla valutazione sul contenzioso con
elevata probabilità di soccombenza), ovvero difficilmente leggibili. A quest’ultimo
riguardo, ha espressamente richiesto il re inoltro delle tabelle contenute
nelle memorie in formato ben leggibile; tale richiesta, tuttavia, è rimasta
senza riscontro.
Per
l’Amministrazione, erano presenti il Sindaco Prof. Leoluca Orlando, l’Assessore
al bilancio dott. Antonino Gentile e il Ragioniere generale dott. Paolo
Bohuslav Basile, i quali hanno fornito, ciascuno per la parte di propria
competenza, alcuni chiarimenti.
In
particolare, ha preso la parola il Sindaco che, preliminarmente, in relazione
al ritardo con cui l’amministrazione ha prodotto le memorie e la documentazione
allegata, ha, anche questa volta, assicurato, per il futuro, la massima
attenzione al rispetto dei termini assegnati per il contraddittorio. 
Nel
corso dell’intervento, si è soffermato sulla difficile situazione ereditata
dalle gestioni precedenti e sui miglioramenti gestionali registrati, pur in una
congiuntura certamente non favorevole per la finanza locale, caratterizzata dalla
progressiva riduzione dei trasferimenti, dalla grave crisi economica e, da
ultimo, dalla non facile attuazione della riforma dell’armonizzazione
contabile.
Ha
fornito alcuni elementi conoscitivi sulla consistente cancellazione di residui attivi
datati, nonché sulla situazione debitoria delle società partecipate,
richiamando i provvedimenti da ultimo adottati, che ritiene particolarmente
importanti, ossia l’approvazione dello schema di bilancio consolidato (delibera
GC n. 22 dell’8 febbraio 2018) e l’adeguamento (delibera CC n. 39 del 26 marzo
2018) della governance e degli
statuti societari alle disposizioni del nuovo T.U.  sulle società partecipate.  
Da
ultimo, con riferimento alla relazione ispettiva della Ragioneria generale
dello Stato, ha riferito che le controdeduzioni sono in corso di ultimazione e
che il coordinamento delle risposte, ai fini del superamento dei rilievi, è
stato affidato al Segretario generale.
Con
il consenso del Presidente, ha ceduto la parola al neo insediato Assessore al
bilancio, il quale si è soffermato diffusamente sul piano di contrasto
all’evasione fiscale, nonché sulle direttive assessoriali dallo stesso emanate (prot.
n. 5 dell’1/08/2017 - e n.3 del 9/01/2018), i cui contenuti sono stati
successivamente declinati in appositi atti regolamentari, nonché in obiettivi gestionali
assegnati ai dirigenti.
   In particolare, ha posto l’accento
sull’intensificazione dei controlli finalizzati al contrasto all’evasione
fiscale, i cui esiti hanno consentito un incremento delle superfici imponibili
a fini IMU e TARI, nonché sulle iniziative in tema di tax compliance.
Ha
riferito dettagliatamente sulle possibilità di rateizzazione degli importi
dovuti dal contribuente in difficoltà economica, sull’implementazione del ravvedimento
operoso, sul potenziamento dei servizi on line, sull’intensificazione dei
pignoramenti, sulla compensazione legale dei crediti verso il comune,
sull’accelerazione della riscossione dei fitti attivi.
Da
ultimo, si è soffermato sui primi risultati di tale attività, manifestando una
certa soddisfazione per l’inversione di rotta verificatasi sulle riscossioni
dei primi mesi del 2018.
Ha
preso, poi, la parola il Ragioniere generale, anch’egli neo insediato, che, su
richiesta del Magistrato istruttore, ha fornito chiarimenti in ordine al
contenzioso con Amia, al fondo rischi contenzioso, al fondo crediti dubbia
esigibilità, alla composizione del Fondo pluriennale vincolato, alla
composizione dello stock dei residui,
anche in relazione alle asimmetrie riscontrate rispetto alla delibera di
approvazione dello schema di rendiconto, alle procedure di riconoscimento dei
debiti fuori bilancio ed alla presenza di debiti in assenza di copertura
finanziaria, alla mancata parifica del conto di alcuni agenti contabili
interni,  alla mancata parificazione del
conto del tesoriere, ai disallineamenti nei rapporti di credito debito con le
società partecipate.
Al
termine dell’adunanza, il Collegio ha aggiornato la camera di consiglio per il
giorno successivo, in considerazione della mole dei documenti pervenuti.

*******
Considerato in
diritto
L’art.
1, commi 166 e 167, della legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per l’anno
2006) ha previsto, ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e
del coordinamento della finanza pubblica, l’obbligo, a carico degli Organi di
revisione degli enti locali, di trasmettere alla Corte dei conti una relazione
sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto
dell’esercizio medesimo, formulata sulla base dei criteri e delle linee guida
definite dalla Corte.
Al
riguardo occorre evidenziare la peculiare natura di tale forma di controllo,
volto a rappresentare agli organi elettivi, nell’interesse
del singolo ente e della comunità
nazionale, la reale situazione finanziaria emersa all’esito del procedimento di
verifica effettuato sulla base delle relazioni inviate dall’Organo di revisione
affinché gli stessi possano attivare le necessarie misure correttive. Esso si
colloca nell’ambito materiale del coordinamento della finanza pubblica, in
riferimento agli articoli 97, primo comma, 28, 81 e 119 della Costituzione, che
la Corte dei Conti contribuisce ad assicurare 
quale organo terzo ed imparziale di garanzia dell’equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle
risorse collettive, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento, vieppiù a
seguito del novellato quadro scaturito dalle legge costituzionale n.1/2012 e
dalla legge c.d. rinforzata n. 213/2012. 
La giurisprudenza costituzionale ha
precisato contenuti e fondamento di tale peculiare forma di controllo anche a
seguito dei successivi interventi legislativi (cfr. da ultimo la sentenza n.
39/2014 che richiama altresì le sentenze n. 60 del 2013, n. 198 del 2012, n.
179 del 2007), affermando che il controllo finanziario attribuito alla Corte
dei conti e, in particolare, quello che questa è chiamata a svolgere sui
bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti locali e degli enti
del Servizio sanitario nazionale, va ascritto alla categoria del sindacato di
legalità e di regolarità – da intendere come verifica della conformità delle
(complessive) gestioni di detti enti alle regole contabili e finanziarie – e ha
lo scopo, in una prospettiva non più statica (com’era il tradizionale controllo
di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra
fattispecie e parametro normativo all’adozione
di effettive misure correttive
, funzionali a garantire l’equilibrio del
bilancio e il rispetto delle regole contabili e finanziarie. 
Da ultimo, l’art. 148 bis del
d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera
e) del decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, convertito nella legge 213/2012
(recante il rafforzamento del quadro dei controlli sulla gestione finanziaria
degli enti), prevede che in caso di accertamento, da parte della Sezione, di
squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della
violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione
finanziaria o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di
stabilità interno, è fatto obbligo agli enti destinatari di adottare, entro 60
giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i
provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità ed a ripristinare gli
equilibri di bilancio, da trasmettere alla Sezione per le verifiche di
competenza. Quanto al contenuto del controllo è, peraltro, espressamente
stabilito che
ai fini della suddetta verifica le Sezioni della Corte
dei conti accertano altresì che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche
delle partecipazioni in società controllate alle quali è affidata la gestione
di servizi pubblici per la collettività locale e di quelli strumentali
all'ente.
                                               
******
Nel
contesto precedentemente ricostruito, il comune di Palermo, a seguito
dell’articolato deferimento, nonostante l’ampio lasso temporale a disposizione (ben
32 giorni) anche a seguito della proroga accordata, ha disatteso il termine
(tre giorni liberi antecedenti l’adunanza) all’uopo concessogli, con
l’ordinanza di deferimento, ai fini della produzione documentale.
Le
corpose controdeduzioni, corredate da allegati, sono pervenute via PEC solamente
il giorno prima dell’adunanza, in orario serale; le stesse sono state acquisite
al protocollo (prot. Cdc n. 4662 del 22 maggio 2018) il giorno stesso
dell’adunanza.
A
termine già scaduto, con nota prot. Cdc n. 4562 del 18 maggio 2018 a firma del
vice sindaco, l’amministrazione ha comunicato l’avvenuta conclusione
dell’istruttoria, preannunciando l’inoltro della memoria il 21 maggio per
l’impossibilità di sottoscrivere la stessa, stante la contemporanea assenza del
Sindaco e dell’Assessore al bilancio.
La
memoria depositata è sottoscritta dal Sindaco con firma digitale.    
Il
Collegio, pur prendendo atto delle giustificazioni addotte, anche in questa
sessione di monitoraggio, dal Sindaco, richiama la massima attenzione dell’amministrazione
comunale sul rispetto dei termini assegnati – nell’interesse di quest’ultima
-  ai fini della corretta instaurazione
del contraddittorio con questa Corte.
Da ultimo, prende atto che non risultano pervenute le
tabelle, scarsamente leggibili nelle memorie, che l’amministrazione, in sede di
adunanza, si era impegnata a ritrasmettere.

*****

Analisi dei fattori di criticità
oggetto di deferimento
 
A – RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE
1.  Un
primo ordine di anomalie emerse in sede istruttoria riguarda la costituzione
del Fondo per le anticipazioni di liquidità erogate da Cassa depositi e
prestiti spa e, segnatamente, l'accantonamento al fondo di cui
all'anticipazione ex D.L. 66/2014, pari all'importo di € 36.057.920,04.
Tale quota, al
31.12.2015, risulta inclusa nell'ambito dell'accantonamento al FCDE, essendosi
l’ente avvalso, almeno originariamente, della facoltà concessagli dall’art. 2,
c.6, del dl n. 78/2015
[5];
per contro, la diversa anticipazione ottenuta in base al D.L. 78/2015, pari ad
€ 14.896.687,22, è stata contabilizzata al Titolo III della spesa.
In sede di
approvazione del rendiconto 2016, l'amministrazione ha stralciato dal FCDE una
quota corrispondente all’importo dell’anticipazione di cui al D.L. 66/2014
effettuando, contestualmente, il distinto accantonamento nel risultato di
amministrazione 2016 a titolo di Fondo anticipazione di liquidità (FAL) per
l'importo complessivo di € 49.181.982,40. Tale importo è inclusivo delle due
distinte anticipazioni – ex dd.ll. n. 66/2014 e n. 78/2015 -, la prima delle
quali, dunque, non più sterilizzata all’interno del FCDE.
All’esito di tali
operazioni, che, in astratto, porrebbero rimedio ad un’asimmetria contabile, risulta
effettuata una diversa distribuzione interna delle voci che compongono il FCDE,
le quali determinano rilevanti incongruenze sulla quantificazione complessiva dello
stesso, alla data del 31.12.2015 e 31.12.2016.
Come meglio precisato
in sede di deferimento (cfr. sub B, punto
n.3), dall’esame della composizione del FCDE di cui all’Allegato G24 al conto
del bilancio, è emerso che l’ente ha rideterminato il fondo al 31.12.2015
adottando il metodo semplificato (art. 1, comma 509, della L. n. 190/2014 e
art. 2 del D.M. del 20 maggio 2015) e operando successive  rettifiche - in aumento o in diminuzione - sulla
distribuzione delle quote di accantonamento riferite alle varie risorse prese
in considerazione ai fini della determinazione del fondo, alterando, conseguentemente,
la percentuale di svalutazione attribuita a ciascuna di esse, secondo
valutazioni meramente discrezionali.
Nell’esercizio 2015,
tale operazione ha finito per incrementare la quota di accantonamento riferita
ai residui inerenti la TARES/TARSU/TIA, a discapito delle quote riferite alla
TOSAP, ai canoni di depurazione, alla COSAP e al recupero somme per spese
condominiali e per opere a danno terzi.
Le quote così
ridefinite a posteriori, sono state, poi, oggetto di ulteriori aggiustamenti
attraverso il reintegro della quota di fondo originariamente sterilizzata a
FCDE ex art. 2, comma 6, del D.L. 75/2015, che, redistribuita all’interno delle
varie risorse, ha finito per alterare nuovamente il tasso di esigibilità dei
residui riferiti a ciascuna entrata e la composizione del fondo crediti finale.
Le quote maggiormente
interessate da questa operazione sono quelle riferite all’accantonamento per le
entrate da proventi da sanzioni del codice della strada e per quelle da
permessi a costruire; con riferimento a queste ultime, non è stato effettuato
alcun accantonamento al momento del riaccertamento straordinario.
In sede di
approvazione del rendiconto 2016, l’ente avrebbe stralciato dal FCDE un importo
corrispondente all’anticipazione di liquidità di cui al D.L. 66/2014 (€
36.057.920,04), ivi originariamente sterilizzata ex art. 2, comma 6, operando
cancellazioni delle quote riferite alle singole risorse secondo un criterio
discrezionale che ha finito per alterare nuovamente la composizione del FCDE
determinato al 31.12.2015.
Sul FCDE così
rettificato, analogamente a quanto già fatto nel 2015, avrebbe variato
nuovamente la distribuzione degli accantonamenti rideterminati a seguito della
ridefinizione del fondo al 31.12.2016 secondo il metodo semplificato. 
All’esito di tale
operazione, per alcune voci (ad es., TOSAP e COSAP al 31.12.2015), a causa
delle rettifiche, risulta una riduzione del fondo superiore alla corrispondente
cancellazione di residui effettuata nell'anno (es. minori residui COSAP 2015
pari a € 430.910,46 – riduzione del fondo al 31.12. pari a € 600.007,55 di cui
€ 100.607,55 per utilizzo effettivo ed € 500.000 per rettifica). Analoghe
anomalie sono state riscontrate, sempre in sede di rendiconto 2016, con
riferimento ai residui attivi per “recupero somme per danno a terzi” o per
“canoni di depurazione”, il cui fondo, per effetto delle rettifiche, è stato
addirittura azzerato.
In sede di
controdeduzioni, il comune ha confermato che, alla data del 31/12/2015, ha fatto
confluire nella parte accantonata del risultato di amministrazione solo
l'anticipazione concessa ex D.L. 66/2014, originariamente pari ad €
38.493.349,70, al netto della quota parte rimborsata per mancato utilizzo (€
1.210.989,79) e della quota capitale rimborsata nel 2015 (€ 1.224.439,87)
[6].
La prima posta, come
riportato nell'allegato G24 al rendiconto di gestione 2015, è stata fatta
confluire nel FCDE, la cui consistenza - determinata secondo il cd. "metodo
semplificato” - era comunque congrua anche senza tale ulteriore accantonamento.
In sede di approvazione del rendiconto di gestione 2016, l’ente ha confermato
di averne disposto lo stralcio dal FCDE, facendola confluire nell'apposito Fondo
anticipazione di liquidità.
Ha precisato,
tuttavia, che la descritta operazione correttiva non ha prodotto effetti né sul
risultato di amministrazione, nè sulla sua composizione, a livello aggregato.
 In merito alla redistribuzione interna degli
importi, ha riferito che “la
rideterminazione dei singoli fondi è stata operata all'interno del valore
complessivo del FCDE iniziale dell'anno 2016, passata da € 450.140.399,03 a € 414.082.478.99,
e quindi di quella finale 2016 pari a € 263.695.637,57
”.
Tale ultimo assunto risulta,
a giudizio del Collegio, condivisibile: l’operazione posta in essere dall’ente,
comportando una redistribuzione interna delle voci che compongono il FCDE, non ha
alterato né la sua consistenza finale, né, conseguentemente, la relativa quota
disponibile accantonata nel risultato di amministrazione.
Tuttavia, le
rettifiche postume operate dall’ente, se da un lato hanno consentito una
corretta contabilizzazione della quota di anticipazione di liquidità ex dl. n.
66/2014 (originariamente sterilizzata all’interno del FCDE), hanno finito per
alterare le quote riferite alle singole risorse secondo un criterio
discrezionale. Al 31.12.2016, risulta nuovamente variata la distribuzione interna
degli accantonamenti rideterminati.
All’esito di tale
operazione, per alcune voci (ad es., TOSAP e COSAP al 31.12.2015), a causa
delle rettifiche, risulta una riduzione del fondo superiore alla corrispondente
cancellazione di residui effettuata nell'anno (es. minori residui COSAP 2015
pari a € 430.910,46 – riduzione del fondo al 31.12. pari a € 600.007,55 di cui
€ 100.607,55 per utilizzo effettivo ed € 500.000 per rettifica). Analoghe
anomalie sono state riscontrate, sempre in sede di rendiconto 2016, con
riferimento ai residui attivi per “recupero somme per danno a terzi” o per
“canoni di depurazione”, il cui fondo, per effetto delle rettifiche, è stato
addirittura azzerato.
Se, dunque, a livello
aggregato, l’operato dell’ente non ha alterato la consistenza complessiva del
fondo, risultano evidenti anomalie nell’ambito delle singole tipologie e
risorse di entrata oggetto di svalutazione.
A questo riguardo,
può essere utile richiamare il principio contabile all. n. 4/2 al d.lgs. n.
118/2011, che definisce l’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità
come un’apposita posta contabile “il cui
ammontare è determinato in considerazione della dimensione degli
stanziamenti
relativi ai crediti che si prevede si formeranno
nell'esercizio, della loro natura e dell'andamento del fenomeno negli ultimi
cinque esercizi precedenti
”.
Tale fondo “è articolato distintamente in considerazione
della differente natura dei crediti
”.
In applicazione di
questi principi, il prospetto finalizzato alla verifica della corretta
composizione del FCDE, nel modello ufficiale (allegato n. 10 al d.lgs. n.
118/2011, lett. c) utilizzato dallo stesso ente, è disarticolato per
tipologia di entrata.
Proprio ai fini della
verifica della percentuale di svalutazione, lo stesso ente, correttamente, nel
redigere l’allegato G 24, procede ad un’ulteriore disarticolazione per
singola risorsa di entrata,
ai fini di un discrimine ancora più dettagliato. 
Conclusivamente,
ritiene il Collegio che l’irregolarità in cui è incorso l’ente nella
rimodulazione interna delle voci che compongono il predetto fondo, pur ad
invarianza della consistenza complessiva – e dunque del risultato di
amministrazione -, collida con i richiamati principi contabili e costituisca
comunque un’irregolarità, soprattutto in presenza, come nella fattispecie, di rideterminazione
postuma degli stanziamenti secondo criteri discrezionali che alterano le
percentuali di svalutazione delle singole voci di entrata.
Prende comunque atto
delle rassicurazioni fornite, in sede di adunanza, dal Ragioniere generale, in
ordine alla necessità di evitare, in futuro, il reiterarsi di fenomeni
similari.
2.  Con
riferimento al Fondo rischi spese legali e contenzioso, l'ente risulta aver accantonato,
nel risultato di amministrazione al 31.12.2015, una quota pari a €
10.693.333,33. Quest’ultima va ad implementare il fondo preesistente - €
14.723.570,76 - costituito a seguito del riaccertamento straordinario dei
residui, secondo un piano di riparto previsto in 15 quote annuali di €
3.860.000,00, relativamente al contenzioso dell'anno 2013 e precedenti, e in 3
quote annuali di € 6.833.333,33 relativamente al contenzioso emerso negli anni
2014 e 2015.
La congruità del
fondo contenzioso al 31.12.2015, complessivamente stimato in € 101.123.570,76,
non risulta asseverata dall'organo di revisione.
A questo riguardo, il
principio contabile all. 4/2 del d.lgs. n. 118/2011 (apr. 5/2 lett. h) prevede
che "
in occasione della prima applicazione dei
principi applicati della contabilità finanziaria, si provvede alla
determinazione dell'accantonamento del fondo rischi spese legali sulla base di
una ricognizione del contenzioso esistente a carico dell'ente formatosi negli
esercizi precedenti, il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra
gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione
dell'ente
, fermo restando l'obbligo di accantonare nel primo esercizio
considerato nel bilancio di previsione, il fondo riguardante il nuovo
contenzioso formatosi nel corso dell'esercizio precedente (compreso l'esercizio
in corso, in caso di esercizio provvisorio).
In
presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l'accantonamento annuale
può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel
bilancio di previsione o a prudente valutazione dell'ente. Gli
stanziamenti riguardanti il fondo rischi spese legali accantonato nella spesa
degli esercizi successivi al primo, sono destinati ad essere incrementati in
occasione dell'approvazione del bilancio di previsione successivo, per tenere
conto del nuovo contenzioso formatosi alla data dell'approvazione del bilancio”
.
Al fine di verificare
il grado di prudenza della valutazione dell’ente, sono stati richiesti
chiarimenti, anche in relazione ai flussi di cassa attesi in uscita, in ordine
alla dilazione quindicennale del fondo relativo al contenzioso più risalente
(ante 2013) ed alla dilazione solo triennale di quello più recente (2014 e
2015). 
Nessuna motivazione è
pervenuta a riguardo in sede istruttoria.
La possibile
sottostima del predetto Fondo rischi risulterebbe avvalorata dalla successiva
rideterminazione del contenzioso al 31.12.2016 in € 107.956.904,08, che ha dato
luogo ad un’ulteriore previsione di accantonamento, nell'esercizio 2018, di €
6.833.333,33, ben inferiore all’importo da accantonare risultante dall’apposito
prospetto in atti (€ 13.563.288,34). Quest’ultimo, peraltro, include una serie
di voci di importo indeterminato e non prenderebbe in considerazione
l’esistenza di alcuni contenziosi in atto di importo significativo (ad es.,
giudizio inerente la curatela fallimentare AMIA per l'importo di €
42.170.027,00
[7]),
ovvero ne pretermette l’importo e/o la valutazione del rischio di soccombenza
(ad es., atto di citazione relativo alla curatela fallimentare Domoter spa per
€ 3.150.000,00 o l'atto di citazione del 25/01/2016 per l'importo di €
1.500.000,00). Nulla risulta, inoltre, con riferimento al contenzioso
tributario in essere con AMAT spa, cui fa riferimento l’organo di revisione nel
proprio parere.
Non risultano chiare,
infine, le ragioni dell’allocazione di un vincolo nel risultato di
amministrazione al 31.12.2015 per 8 milioni di euro da contenzioso per
espropri, cui fa riferimento anche l’organo di revisione in sede di parere al
rendiconto 2015, atteso che l'unico importo riferito al contenzioso è presente
nella quota destinata agli investimenti per soli € 5.371.673,92. L'importo di 8
milioni risulta, invece, presente nella quota destinata agli investimenti al
31.12.2016.
Nelle memorie
presentate, l’amministrazione ha confermato, seppur indirettamente, la
pertinenza dei rilievi, fornendo una ricostruzione diacronica della
composizione del fondo rischi contenzioso, che non trova riscontro né nei dati
ufficiali risultanti dai rendiconti 2015 e 2016 né dai relativi allegati (all.
“G” e “D”).
Dopo aver riferito che l’ente, negli anni, ha effettuato un costante
monitoraggio del contenzioso, ha osservato che, ai fini della consistenza del
relativo fondo rischi, l’avvocatura comunale non ha considerato il contenzioso
medio
tempore
definitosi con sentenza esecutiva.
Nel biennio in esame, comunica di aver riconosciuto debiti
fuori bilancio ex art. 194 lett. a, Tuel per € 63.057.170,56, di cui € 35.280.792,54
nel 2015 ed € 27.776.378,02 nel 2016.
Tale circostanza avrebbe indotto il competente ufficio a ridimensionare
la massa delle posizioni debitorie da contenzioso riferita ad entrambi i
periodi presi in considerazione (anni 2015 e precedenti; anno 2016).
In ordine ai distinti contenziosi con la curatela
fallimentare AMIA e con Gesip, cui il Magistrato istruttore ha fatto
riferimento anche in sede di adunanza, il Collegio prende atto delle valutazioni
effettuate dal dirigente dell’avvocatura comunale con nota prot. 146 del 7/2/2018,
versata in atti.
In termini più generali, l’ufficio avrebbe riaggiornato
l’ammontare del contenzioso passivo esistente e, all’interno di questo, avrebbe
quantificato quello con significativa probabilità di soccombenza.
Tali valutazioni, tuttavia, sarebbero contenute in una nota
del 4 maggio 2018 dichiarata come allegata alle memorie (all. 8
bis) e non rinvenuta in atti, né prodotta successivamente
dall’ente, nonostante la segnalata carenza documentale in sede di adunanza.
L’amministrazione, inoltre, riferisce del giudizio
favorevole, ottenuto dal Collegio dei revisori, in ordine alla congruità del
fondo rischi contenzioso 2015 e 2016, che non è stato rinvenuto in atti, né trova
riscontro nelle risultanze istruttorie, laddove il predetto organo di controllo
interno, benché espressamente richiesto a riguardo, non ha fornito i criteri
per la stima delle passività potenziali, in relazione al rischio di soccombenza
dei relativi giudizi in essere e al grado di maturazione degli stessi.
Inoltre, in sede di
parere sul rendiconto 2016 (pag. 75, par. 5), il Collegio aveva testualmente
rilevato che “non si può non convenire e
reiterare quanto già osservato in altre occasioni, e ad oggi ignorato, ovvero
che l'elevato ammontare dei debiti fuori bilancio riconosciuti, quelli da
riconoscere con iter avviato, nonché l'assenza di attestazioni, da parte dei
singoli uffici, di inesistenza di ulteriori debiti fuori bilancio da
riconoscere entro l'esercizio di riferimento, rendono il fenomeno patologico
per entità e persistenza”. (…..)
non
è nota l'entità del contenzioso attivo e passivo, in capo all'Ente, in essere
al 31 dicembre 2016
”.   
A questo riguardo, l’amministrazione riferisce che, con
l'approvazione del rendiconto di gestione 2016, il fondo rischi complessivamente
accantonato ammonta ad euro 44.110.237,42.
A seguito di rivisitazione complessiva, il contenzioso con
elevata probabilità di soccombenza sarebbe attualmente quantificato in euro
74.397.101,91.

Tabella n. 1 – Contenzioso con
significativa probabilità di soccombenza

Fonte:
Memorie comune di Palermo - Allegato A2.9 alla nota prot. n. 808557 del 21.05.2018
acquisita al prot. Cdc n. 4662 del 22.05.2018
In sede di adunanza, il Ragioniere generale ha chiarito che
il differenziale tra i due importi - pari a poco più di 30 milioni di euro –
necessario all’adeguamento della consistenza del fondo, sarà integralmente
stanziato nel triennio 2018/2020 (fatti salvi, ovviamente, gli eventuali ulteriori
stanziamenti che si dovessero rendere necessari per il contenzioso di nuova
formazione).
Da ultimo, per quanto concerne il vincolo nel risultato di
amministrazione al 31.12.2015 per otto milioni di euro da contenzioso, l’ente
ammette un refuso “
verificatosi a seguito dell'intenzione
originaria di vincolare detta somma per contenzioso da espropriazioni poi non
concretizzatasi in sede di rendiconto 2015. Si evidenzia, infatti, che detto
vincolo non emerge, ossia non viene conteggiato, nel prospetto indicante la
composizione del risultato di amministrazione al 31.12.2015. Successivamente,
in sede di rendiconto di gestione 2016 è stato apposto il vincolo nella parte destinata
del risultato di amministrazione di €8 mln per contenzioso (vedasi successivo
punto 3), pertanto tale criticità si intende superata con l'evidenza nel
risultato di amministrazione 2016
”.
Tale refuso, tuttavia, non trova riscontro nella stessa memoria
difensiva dell’amministrazione
[8], laddove l’importo di 8 milioni di euro risulta conteggiato
nell’ambito complessivo del fondo contenzioso da accantonare al 31.12.2015,
pari ad € 101.123.570,76.
Il Collegio, cui compete istituzionalmente la valutazione
sul superamento o meno delle criticità riscontrate, demanda all’ente ogni
idonea azione correttiva tesa a dare formale evidenza di quanto emerso in
riferimento alla composizione del risultato di amministrazione 2015.
Per quanto concerne il ridimensionamento del fondo rischi
contenzioso, non disponendo dei documenti (all. 8
bis, cit., non in atti) contenenti le valutazioni
dell’Avvocatura comunale che ne stanno alla base, demanda al Collegio dei
revisori un attento presidio di tale operazione, le cui risultanze confluiranno
nel parere sulla congruità del predetto fondo. 
3.  Con
un terzo ordine di rilievi, è stato promosso il contraddittorio in ordine alla
riscontrata presenza, tra le quote vincolate del risultato di amministrazione
2015, di un fondo proveniente dai proventi delle sanzioni per violazioni del
codice della strada, imputato con segno negativo (- 407.510,33 euro), che
migliorerebbe indebitamente l'importo del risultato di amministrazione, alla
luce del meccanismo previsto dall’art. 187, comma 1, del Tuel.
L’irrituale presenza del segno negativo lascerebbe supporre
un tentativo di recupero dello sforamento rispetto alle risorse proprie
utilizzate ed agli importi a suo tempo autorizzati con delibera della Giunta
comunale.
La tabella seguente, prodotta dall’ente, mette in evidenza
quanto contestato. 

Tabella
n. 2 – Risultato d
i amministrazione al 31.12.2015




Fonte:
Memorie comune di Palermo - Nota prot. n. 808557 del 21.05.2018 acquisita al
prot. Cdc n. 4662 del 22.05.2018
In sede di controdeduzioni, il comune richiama la fase
transitoria prevista nel 2015 dall’art. 11, comma 12, del d. lgs. n. 118/2011,
in cui perdurava l’utilizzo degli schemi previsti dal DPR 194/1996; al
contempo, facevano ingresso nuovi istituti, quali il Fondo pluriennale
vincolato, che, per la parte reimputata ad altri esercizi (FPV di spesa), va
detratta dal risultato di amministrazione (art. 186, c. 1, del Tuel).  
Ciò premesso, riferisce che “il prospetto
dimostrativo riporta valori di avanzo "armonizzato", ovvero
determinato al netto del valore delle reimputazioni (FPV): con riferimento alle
sanzioni del codice della strada le reimputazioni sono state pari ad euro
3.089.425,53, pertanto secondo il metodo non armonizzato ed autorizzativo nel
2015 (cfr. DPR 194/1996) la partita aveva valore positivo pari a 2.681.915,20.
Ad ogni modo, nel corso del 2016 si è provveduto al recupero dello sforamento
”.
Allega il seguente prospetto relativo al 2016.






Tabella n. 3 – Prospetto dimostrativo avanzo “armonizzato”
al 31.12.2016

Fonte:
Memorie comune di Palermo - Nota prot. n. 808557 del 21.05.2018 acquisita al
prot. Cdc n. 4662 del 22.05.2018
Le repliche del comune non sono idonee a superare le
perplessità espresse in sede di deferimento con riferimento all’esercizio 2015.
L’ente ha indebitamente scorporato dal calcolo che concorre
a determinare il risultato di amministrazione (art. 186, c. 1, Tuel) le
reimputazioni relative ai proventi del codice della strada, computandole con
segno negativo - e dunque con effetti migliorativi - tra le voci che compongono
la quota disponibile.
Tale appostamento contabile di segno negativo non è
logicamente compatibile con il meccanismo delineato dall’art. 187, comma 1, in
cui l’ammontare dei fondi ivi contemplati è portato in detrazione del risultato
di amministrazione ai fini della determinazione della residuale quota
disponibile.
L’anomala iscrizione di tale posta “a credito” ha determinato,
pertanto, un indebito miglioramento – per pari importo - del risultato di
amministrazione 2015. 
Pur prendendo atto del “recupero dello sforamento” nel 2016,
anche in questo caso il Collegio invita l’ente ad apporre le formali rettifiche
al risultato di amministrazione 2015, erroneamente computato.
4.  Il
quarto profilo di criticità emerso all’esito dell’istruttoria riguarda la
previsione di applicazione di avanzo di amministrazione in sede di bilancio
2015, approvato il 5 dicembre 2015, per l'importo di € 133.158.585,49, che
risulta sovradimensionata rispetto a quella effettivamente utilizzata nel
limitato arco temporale residuo (€ 26.341.989,17, confluita nel FPV per €
6.543.125,98).
In sede di controdeduzioni, il comune ha precisato che la
quota di cui era prevista l’applicazione era relativa ad avanzo vincolato e che
la previsione è stata effettuata sulla base delle esplicite richieste degli
uffici. Una quota consistente (euro 83.356.898,36) era prevista per il
finanziamento di alcune opere pubbliche inserite nell'elenco annuale.
La tardiva approvazione del bilancio di previsione
2015/2017, avvenuta in data 5 dicembre 2015, non avrebbe consentito agli uffici
richiedenti di poter ultimare le procedure cui i nuovi postulati contabili
subordinano l’impegno di spesa, fatta eccezione per € 26.341.989,17, una parte
dei quali reimputati agli esercizi successivi.
L’ente, pertanto, conferma la fondatezza del rilievo, basato
sul rischio di sovrastima degli stanziamenti previsti rispetto al periodo
gestionale residuo e, conseguentemente, di indebiti effetti espansivi della
spesa.
La Sezione, pur consapevole dell’articolato iter di formazione del bilancio, richiama l’attenzione dell’ente
sulla necessità di approvare con maggiore tempestività il bilancio di
previsione, i cui stanziamenti devono essere coerenti con i postulati contabili
di cui all’all. 1 al d.lgs. n. 118/2011. 
5.  Analoghe
considerazioni valgono per il rilievo sub 5, relativo alle previsioni di
utilizzo dell’avanzo vincolato per trasferimenti per € 535.825,04 a titolo di
restituzione parziale del trasferimento statale di cui alla l. 244/2007, art.
2, commi 550 e 551, e al d.l. n. 207/2008, art. 41 comma 16/terdecies, erogato per l'annualità 2014.
Dalla documentazione acquisita in sede istruttoria, è emerso
che il relativo rimborso era stato escluso a seguito dell'interlocuzione con il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali
[9], che ne aveva concesso il recupero attraverso compensazione
con minore trasferimento nell'annualità 2015.
A riguardo, il comune conferma la ricostruzione dei fatti,
riferendo che:
-     la Ragioneria generale ha certificato economie di spesa per
€ 535.825,04, confluite nell'avanzo vincolato esercizio 2014;
-     il Ministero del Lavoro ha dedotto in compensazione tale importo
dal trasferimento dovuto per il 2015 (€ 55.000.000,00);
-     l'ente ha accertato per il 2015 il valore netto, effettivamente
trasferito;
-     conseguentemente, ha portato in economia anche lo
stanziamento di spesa (€535.825,04) finanziato con l'avanzo vincolato.
Anche in questo caso, nonostante la procedura di
compensazione ministeriale fosse già nota all’amministrazione da maggio 2015,
quest’ultima avrebbe stanziato in bilancio – approvato il 5 dicembre 2015 –
l’importo complessivo del trasferimento, evidentemente sovrastimato rispetto a
quanto già in atti da mesi.
La relativa previsione, pertanto, oltre a non essere coerente
con il principio di veridicità ed attendibilità sancito dall’art. 162, comma 5,
del Tuel, ha finito, anche in questo caso, per creare il rischio di sovradimensionamento
della spesa corrente in misura pari all’eccedenza di stanziamento, poi confluita
in economia.
La Sezione richiama l’attenzione dell’ente e del Collegio
dei revisori sul rispetto del principio contabile generale di veridicità ed
attendibilità (all. 1 al d.lgs. n. 118/2011, postulato n. 11), che costituisce
la pre condizione logica per garantire, già in fase previsionale, l’equilibrio
di bilancio.  
6.  Per
quanto concerne l’errata applicazione, nell’esercizio 2016, dell’avanzo
vincolato da mutui (il cui importo si riduce - tra il 2015 e il 2016 - di €
13.328.644,06, a fronte di un utilizzo nel 2016 pari a € 13.986.723,80) e la
contrazione, nel 2016, di nuovi mutui per € 9.978.266,66, riscossi per €
9.523.974,13, il comune riferisce di aver verificato che l’importo contestato
si riferisce all'impegno pluriennale, comprendente sia le risorse impegnate in
competenza, sia quelle imputate per esigibilità agli esercizi successivi
dell'avanzo di amministrazione stanziato. L’avanzo applicato al solo 2016 sarebbe
pari a 4.384.922,68.
L’ente esclude che, nella fattispecie, vi sia stata un’errata
applicazione dell'avanzo da indebitamento, ed assicura comunque, per gli
esercizi futuri, maggiore attenzione, “
specificando nell'ambito del
prospetto G5 l'applicazione di avanzo differenziando i valori tra le
applicazioni all'anno in corso e sul pluriennale
”.
Questa Sezione, deputata a giudicare la correttezza delle
operazioni contabili poste in essere dall’ente, prende atto favorevolmente dell’impegno
assunto dall’ente.
Ritiene utile, tuttavia, ricordare che le operazioni di
indebitamento sono registrate tra le accensioni di prestiti nel rispetto di
quanto previsto dall'articolo 3, comma 17, della legge n. 350/2003 e successive
modificazioni ed integrazioni e contabilizzate secondo le modalità previste
dall'articolo 1, comma 76, della legge n. 311 del 2004. Il debito dev’essere
iscritto nel bilancio dell'ente che provvede all'effettivo pagamento delle rate
di ammortamento anche se il pagamento risulta effettuato a seguito di
delegazione di pagamento. L'amministrazione pubblica beneficiaria del mutuo, le
cui rate di ammortamento sono corrisposte agli istituti finanziatori da
un'amministrazione pubblica diversa, iscrive il ricavato del mutuo nelle
entrate per trasferimenti in conto capitale con vincolo di destinazione agli
investimenti. Nel caso in cui il pagamento delle rate di ammortamento risulti
effettuato pro quota da più enti, anche il debito deve essere iscritto pro
quota nei bilanci degli enti coinvolti.
Gli accertamenti di entrata riguardanti le accensioni di
prestiti corrispondono all'aumento del valore nominale dell'indebitamento
dell'ente. Le correlate spese riferite agli oneri finanziari sostenute al
momento dell'accensione dei prestiti e alla quota interessi delle rate di
ammortamento dei prestiti sono ricomprese nell'equilibrio della situazione corrente,
mentre la quota di rimborso del capitale è imputata al titolo quarto della
spesa "Rimborso di prestiti". In genere, gli oneri finanziari
sostenuti al momento dell'accensione dei prestiti non comportano, per l'ente,
un effettivo esborso ma sono quantificati sulla base della documentazione
riguardante il prestito e corrispondono alla differenza tra il valore nominale
del debito e l'effettivo incasso dei proventi del debito.
Inoltre, i correlati impegni relativi alle spese di
investimento sono imputati all'esercizio in cui le relative obbligazioni sono
esigibili, l'inerenza tra l'entrata accertata a titolo di indebitamento e la
relativa spesa finanziata è realizzata attraverso appositi accantonamenti al
fondo pluriennale vincolato. Nel caso in cui le leggi consentano agli enti di
indebitarsi in relazione ad obbligazioni già scadute contabilizzate in esercizi
precedenti non si dà luogo all'istituzione del fondo pluriennale vincolato.
Alla stregua dei richiamati principi, conferma le proprie
perplessità in ordine alla correttezza delle operazioni contabili poste in
essere dall’ente.
7.  Sulla
base degli elementi di giudizio pervenuti, ritiene invece superato il rilievo
relativo alla mancata costituzione del Fondo perdite società partecipate di cui
all’art. 1, comma 550 e ss., della legge n. 147/2013 e art. 21 del d.lgs. n.
175/2016, in presenza di una società - AMAT spa - con elevate perdite medie
d’esercizio (€ -4.611.575,00 al 31.12.2015).
L’ente, infatti, chiarisce che l’anzidetta perdita è emersa
nel bilancio 2015, approvato dall'assemblea dei soci nella seduta del 18 luglio
2016, e che ha provveduto, ai sensi dell'art 1, c. 551, della legge n.
147/2013, "nell'anno successivo", quindi con il bilancio di
previsione 2017/2019, alla costituzione del fondo perdite società partecipate
con un accantonamento di euro 4.200.00,00 per ogni esercizio dal 2017 al 2020.
Per quanto concerne, invece, l’accantonamento, nel 2015,
riferito alla mancata conciliazione dei reciproci rapporti di debito/credito
tra l’ente e gli organismi partecipati, per l’importo di € 14.240.050,31 (invariato
nel 2016 a fronte di un disallineamento di € 38.774.982), l’amministrazione
riferisce che 
il Dirigente del Servizio Società
ed Enti Partecipati nella relazione ex art. 11, comma 6, lett. j), del D.lgs.
118/2011 ha esposto € 37.737.172 dei 38.774.982 euro tra le poste relative ai
 crediti in contestazione e/o
in corso di verifica
. Alla data di redazione del consuntivo 2016 il dato,
pertanto, risultava ancora in "corso di verifica".
Il Collegio
prende atto favorevolmente di tale accorgimento prudenziale.
8.  Con
un ottavo ordine di contestazioni, sono stati chiesti chiarimenti in ordine alla
mancata evidenza, nel prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione
2015, dei pagamenti per azioni esecutive non regolarizzate, quantificate dalla
Ragioneria generale in € 1.981.140,00
[10].
Tale fenomeno, ove confermato, altererebbe l’importo del
fondo di cassa finale e, conseguentemente, del risultato di amministrazione e
del totale parte disponibile; in considerazione dei suddetti pagamenti, il
predetto risultato si rivelerebbe incapiente - per l’importo di € 806.064,67 -
a coprire la quota trentennale del disavanzo da riaccertamento straordinario
dei residui (pari a € 13.203.7645,18).
In sede di controdeduzioni, il comune, a seguito di
ulteriori approfondimenti, rivede la propria posizione, osservando che il
predetto importo non si riferirebbe a pagamenti per azioni esecutive non
regolarizzate, come originariamente sostenuto, bensì a “
pagamenti
effettuati a valere su impegni assunti sul bilancio 2015
”, di cui allega l'elenco.
Soggiunge, inoltre, che “i relativi debiti fuori
bilancio sono stati riconosciuti dal Consiglio Comunale negli anni successivi”.
Il Collegio, a riguardo, ritiene utile richiamare il
principio contabile contenuto nel par. 6.3 dell’all. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011,
il quale dispone che “
nei casi espressamente previsti dalla legge,
è possibile che il tesoriere provveda direttamente al pagamento di somme prima
dell'emissione del mandato da parte dell'ente. In ogni caso, l'ente emette il mandato ai fini della regolarizzazione
entro 30 giorni dal pagamento
(anche nel caso di esercizio provvisorio del
bilancio)
”.
Inoltre, “nel rispetto del principio contabile
generale della competenza finanziaria, anche i pagamenti effettuati dal
tesoriere per azioni esecutive non regolarizzati devono essere imputati
all'esercizio in cui sono stati eseguiti”.
A
tal fine, nel corso dell'esercizio in cui i pagamenti sono stati effettuati, l'ente provvede tempestivamente alle
eventuali variazioni di bilancio necessarie per la regolarizzazione del
pagamento effettuato dal tesoriere,
in particolare in occasione delle
verifiche relative al controllo a salvaguardia degli equilibri di bilancio e
della variazione generale di assestamento.
Nel
caso in cui non sia stato seguito tale principio, e alla fine di ciascun esercizio,
risultino pagamenti effettuati dal
tesoriere nel corso dell'anno per azioni esecutive, non regolarizzati,
in quanto nel bilancio non sono previsti i
relativi stanziamenti e impegni
, è necessario, nell'ambito delle operazioni
di elaborazione del rendiconto, registrare l'impegno ed emettere il relativo
mandato a regolarizzazione del sospeso, anche in assenza del relativo
stanziamento. In tal modo, nel conto del bilancio, si rende evidente che la
spesa è stata effettuata senza la necessaria autorizzazione.
Contestualmente
all'approvazione del rendiconto,
si chiede al Consiglio il riconoscimento del relativo debito fuori
bilancio
segnalando l'effetto che
esso produce sul risultato di amministrazione dell'esercizio e le motivazioni
che non hanno consentito la necessaria variazione di bilancio.
Al
fine di consentire la procedura contabile descritta, è necessario che, nel
sistema informativo contabile dell'ente, sia introdotta un'apposita procedura
contabile che consenta la registrazione dell'impegno e del pagamento per azioni
esecutive, ai fini del riconoscimento dei debiti fuori bilancio già pagati, da
effettuarsi in assenza di stanziamento”.
La descritta procedura, che ha valenza derogatoria rispetto
al principio generale – e dunque non estensibile analogicamente - mira, nell’ipotesi
di pagamento coattivo per azione esecutiva
, a dare evidenza dei pagamenti
disposti in via forzosa, quali costi a carico dell’esercizio in cui sono stati
effettivamente disposti.
A tal fine, distingue l’ipotesi – verificatasi nella
fattispecie - in cui l’ente abbia regolarizzato entro l’esercizio in presenza
di impegno di spesa, da quella, ben diversa, in cui manchi lo stanziamento e
l’impegno, pur in presenza di pagamento coattivo del tesoriere.   
In tale ultima evenienza, il legislatore consente un riconoscimento
eccezionalmente postumo rispetto al pagamento non regolarizzato, il
quale viene portato in detrazione del risultato di amministrazione a fini di
riallineamento della cassa.
Orbene, se in questo caso, più grave, di pagamento non
regolarizzato, il legislatore individua quale termine ultimo quello dell’approvazione
del rendiconto, deve dedursi che nell’ipotesi più lieve (pagamento
regolarizzato), il formale riconoscimento del debito non possa avvenire “negli
esercizi successivi”, bensì entro l’esercizio di riferimento, e comunque
nell’immediatezza della regolarizzazione, attraverso la celere convocazione del
Consiglio comunale
[11].
La postergazione ad libitum del riconoscimento di debiti fuori bilancio degenerati in
azioni esecutive regolarizzate costituisce una prassi scorretta, in quanto riserva
all’amministrazione un’inammissibile margine di discrezionalità sulle
tempistiche del formale riconoscimento.
Tale prassi, oltre a posticipare – vanificandolo nella
sostanza - il momento del controllo politico amministrativo dell’organo
consiliare, altera indebitamente le risultanze del parametro di deficitarietà
strutturale n. 8, che proprio al momento formale di riconduzione al sistema di
bilancio fa riferimento. La problematica sarà oggetto di diffusa trattazione
sub E, punto 3.
9.  Analoga
grave criticità si riscontra con riferimento al rendiconto 2016, in cui
l’ammontare dei pagamenti per debiti fuori bilancio successivamente
riconosciuti ascende addirittura ad euro 5.536.671,69.

B - FONDO CREDITI DI DUBBIA ESIGIBILITA’
1.  Sotto
il diverso profilo della corretta determinazione del fondo crediti di dubbia
esigibilità (art. 167, comma 2, Tuel), in sede di deferimento sono state
espresse perplessità in ordine alla modalità di calcolo della percentuale di
riduzione dei residui attivi iniziali all’1.1.2015 sulla base di quanto
previsto dal punto b) 2 dell’esempio n. 5 del principio contabile applicato 4/2
del D. Lgs. n. 118/2011, dal momento che risultano esclusi residui per
l’importo di € 14.107.864,32 a fronte di un importo di residui attivi dei Titoli
I e III cancellati in sede di riaccertamento straordinario pari a soli €
1.702.727,77 (allegati A e C alla deliberazione di G.M. n. 155 del 29/09/2015)
e considerati per € 1.562.695.84.
I chiarimenti forniti in sede istruttoria[12] non hanno chiarito le perplessità sollevate, anche in
considerazione dell’importo delle cancellazioni dei residui oggetto di
svalutazione pari a € 2.736.614,99, ben superiore rispetto a quello risultante
dagli allegati A e C alla delibera di riaccertamento straordinario. Sulla base
delle simulazioni effettuate in sede istruttoria, risulterebbe una sottostima del
FCDE determinato in sede di riaccertamento straordinario.
 In sede di
controdeduzioni, l’ente riferisce di aver costituito il FCDE in sede di
riaccertamento straordinario, avvalendosi della facoltà concessa dal “metodo
semplificato” illustrato dall'esempio 5 dell’allegato 4/2 del Dlgs. 118/2011, di
seguito testualmente riportato: b2) “
calcolare, in corrispondenza
di ciascuna entrata di cui al punto
b1)
(ossia per
ciascuna delle categorie di entrata
, cfr. sub
A1)
,
la media del rapporto tra gli incassi (in c/residui) e l'importo dei residui
attivi all'inizio di ogni anno degli ultimi 5 esercizi. L'importo dei residui
attivi all'inizio di ciascun anno degli ultimi 5 esercizi può essere ridotto di
una percentuale pari all'incidenza dei residui attivi di cui alle lettere b) e
d) del prospetto di cui al punto 9.3 riguardante il riaccertamento
straordinario dei residui rispetto al totale dei residui attivi risultante dal
rendiconto 2014. Tale percentuale di riduzione può essere applicata in
occasione della determinazione del fondo crediti di dubbia esigibilità da
accantonare nel risultato di amministrazione degli esercizi successivi, con
riferimento alle annualità precedenti all'avvio della riforma
".
Ai fini della "riduzione in argomento", tuttavia,
l’amministrazione, nel dichiarato intento “
di adottare una metodologia
maggiormente rispondente alla ratio della norma
”, si
è discostata dall’esemplificazione contabile, “
rapportando i soli
residui attivi cancellati in sede di riaccertamento straordinario non aventi
vincolo di destinazione, pari a complessivi 2.736.614,99, al totale dei residui
attivi al 31/12/2014 afferenti le risorse oggetto di accantonamento al FCDE
pari ad € 529.539.897,09. Il rapporto di tali grandezze è risultato essere pari
allo 0,52%
”.
Soggiunge che “il valore di € 1.562.695,84
è la quota parte dei suddetti residui attivi cancellati in sede il
riaccertamento straordinario (€ 2.736.614,99) afferenti le sole risorse oggetto
di accantonamento al FCDE
”.
A suo giudizio, in base ad una simulazione rispetto all’applicazione
letterale della citata norma, avrebbe determinato una percentuale di
abbattimento addirittura maggiore di quella utilizzata in sede di riaccertamento
straordinario (0,52%).
A tal fine, allega il seguente prospetto di calcolo:
Tabella
n. 4 - % abbattimento residui attivi eliminati in sede di riaccertamento
straordinario


Fonte:
Memorie comune di Palermo - Nota prot. n. 808557 del 21.05.2018 acquisita al
prot. Cdc n. 4662 del 22.05.2018
L’amministrazione esclude qualsiasi ipotesi di sottostima in
sede di riaccertamento straordinario ed osserva che, applicando la percentuale
di riduzione del 4,77%, avrebbe determinato un accantonamento a FCDE (euro
438.005.459,54) ben inferiore (per oltre 3 milioni di euro) rispetto a quello
effettuato in sede di riaccertamento straordinario (euro 441.890.828,09).
Tali conclusioni sono state ribadite, in sede di adunanza,
dal Ragioniere generale, che comunque non ha mancato di sottolineare i rischi –
invero paventati anche da questa Corte - connessi al rispetto formale della
predetta metodologia, consentita dallo stesso legislatore.
Il Collegio mantiene immutate le proprie perplessità in
ordine al metodo utilizzato, dal momento che il rapporto con i residui attivi
finali considerato dall’ente finisce per includere nel computo tutti i residui,
anche in conto capitale, relativi a risorse che non compongono il FCDE.
Pur prendendo atto degli elementi di giudizio acquisiti,
anche attraverso la simulazione contabile offerta dall’ente in sede di
controdeduzioni, osserva che l’importo delle cancellazioni dei residui oggetto
di svalutazione, ribadite dall’ente nella misura di € 2.736.614,99, risulta ben
superiore a quello risultante dagli allegati A e C alla delibera di
riaccertamento straordinario (€ 1.702.727,77).
2.  Un
secondo profilo di possibile sottostima del fondo riguarda l’esclusione, dal
computo, dei residui relativi ad altre entrate pari a € 3.915.428,97, tra cui
quelle da servizi a domanda individuale, per le quali non è stato previsto
alcun accantonamento in ragione dell’esiguità del loro importo. Al 1° gennaio
2015 non risulta, inoltre, essere stato effettuato l’accantonamento per le
entrate da permessi a costruire, effettuato poi a consuntivo 2015 per
1.386.706,54 a fronte di residui attivi, risultanti dal conto del bilancio
2015, pari a soli € 384.137,10. L'importo del fondo è stato poi ridotto, a
consuntivo 2016, ad € 964.234,45 a fronte di un utilizzo effettivo, per
cancellazione, di € 52.561,55, in assenza di ulteriori movimentazioni degli
stessi.
In sede di controdeduzioni, l’ente ha richiamato innanzitutto
il principio contabile applicato n. 2, che impone, ai fini del calcolo
dell'accantonamento a FCDE, l’individuazione delle categorie di entrate
stanziate che possono dare luogo a crediti di dubbia e difficile esazione. Riferisce
che alcune entrate sono state espunte dal calcolo sia in considerazione
dell'esiguo importo, sia in ragione del carattere non ripetitivo di alcune di
esse, che non permetteva la determinazione della percentuale di riscossione per
mancanza di serie storiche.
Evidenzia che, con il rendiconto della gestione 2016, i
residui attivi minori che alla data del 31/12/2015 erano pari ad € 3.915.428,97,
si sono ridotti del 70% (€ 1.172.330,19), a seguito dell'attività di
riaccertamento ordinario.
Allega la seguente tabella.
Tabella
n. 5 – riduzione residui attivi da entrate proprie –
diff. 2016-2015




Il Collegio, pur consapevole della ridotta incidenza delle
poste contabili in esame, richiama l’ente ad una puntuale osservanza dei
criteri previsti dall’all. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, il quale impone la svalutazione
di poste di entrata “di dubbia o difficile esazione” e la radiazione dal conto
del bilancio – ed iscrizione a conto del patrimonio – delle poste in procinto
di prescrizione.
A
questo riguardo, richiama
l’attenzione del comune su quanto previsto dal punto 9.1 del principio
contabile 4.2, che prevede testualmente: “Trascorsi
tre anni dalla scadenza di un credito di dubbia e difficile esazione non
riscosso, il responsabile del servizio competente alla gestione dell’entrata
valuta l’opportunità di operare lo stralcio di tale credito dal conto del
bilancio, riducendo di pari importo il fondo crediti di dubbia esigibilità
accantonato nel risultato di amministrazione. In tale occasione, ai fini della
contabilità economico patrimoniale, il responsabile finanziario valuta la
necessità di adeguare il fondo svalutazione crediti accantonato in contabilità
economico patrimoniale (che pertanto può presentare un importo maggiore della
quota accantonata nel risultato di amministrazione) e di riclassificare il credito
nello stato patrimoniale
”.
Nel caso in esame, pur alla luce della sensibile riduzioni,
risulta la perdurante contabilizzazione, nel conto del bilancio, di crediti
risalenti addirittura
al 1996; circostanza, quest’ultima, che induce
a nutrire forti perplessità sul rispetto dei richiamati principi contabili
(oltre che, ancora più a monte, sulla possibile maturazione della prescrizione).
Da ultimo, l’amministrazione ammette la mancata svalutazione
delle entrate da permessi a costruire in sede di riaccertamento straordinario, ma
ritiene tale criticità “
superata in sede di approvazione di
rendiconto 2015, ove è stato posto il relativo accantonamento a FCDE
”.
Il Collegio, cui compete la valutazione in ordine alla presenza
o meno di irregolarità, osserva che l’accantonamento postumo per la
svalutazione delle entrate da permessi a costruire - effettuato a consuntivo
2015 per 1.386.706,54 – è a fronte di residui attivi, risultanti dal conto del
bilancio 2015, pari a soli € 384.137,10.
Tale importo è stato ulteriormente ridotto, a consuntivo
2016, ad € 964.234,45, a fronte di un utilizzo effettivo, per cancellazione,
di € 52.561,55, in assenza di ulteriori movimentazioni degli stessi.
Trovano ulteriore conferma, in questa sede, i rilievi sub A1
(richiamati nel punto seguente), circa l’irregolarità della riallocazione postuma
delle singole poste da svalutare sulla base di criteri discrezionali, non
sempre improntati, come nella fattispecie, a logicità.
3.  Con
riferimento al terzo ordine di contestazioni, relative alla correttezza delle
rettifiche postume della consistenza complessiva del FCDE alla data del
31.12.2015 e 31.12.2016, trovano conferma le conclusioni di questa Sezione sub
A, punto 1.
Il riferimento, nella fattispecie, è alle rettifiche operate
sulla composizione del fondo a fine esercizio, all’utilizzo del fondo in corso
di gestione ordinaria per cancellazione dei residui corrispondenti e alla quota
accantonata ex art. 2, comma 6, del d. l. n. 78/2015 (cfr. sub A). In
particolare, dall’esame della composizione del FCDE di cui all’Allegato G24 al
conto del bilancio, l’ente ha rideterminato il fondo al 31.12.2015 adottando il
metodo semplificato (art. 1, comma 509, della l. n. 190/2014 e art. 2 del D.M.
del 20 maggio 2015) e operando successive rettifiche in aumento o in
diminuzione sulla distribuzione delle quote di accantonamento riferite alle
varie risorse prese in considerazione ai fini della determinazione del fondo,
con la conseguenza di alterare la percentuale di svalutazione attribuita a
ciascuna di esse, secondo valutazioni meramente discrezionali. Nell’esercizio
2015, tale operazione ha finito per incrementare la quota di accantonamento
riferita ai residui inerenti la TARES/TARSU/TIA, a discapito delle quote
riferite alla TOSAP, ai canoni di depurazione, alla COSAP e al recupero somme
per spese condominiali e per opere a danno di terzi.
Le quote così ridefinite, sono state oggetto di ulteriori
aggiustamenti da parte dell’ente, che ha attribuito a ciascuna di esse una
quota a titolo di fondo ex art. 2, comma 6, del d.l. 78/2015, alterando
nuovamente il tasso di esigibilità dei residui riferiti a ciascuna entrata e la
composizione del fondo crediti finale. Le quote maggiormente interessate da
questa operazione sono quelle riferite all’accantonamento per le entrate da
proventi da sanzioni per violazioni del codice della strada e le entrate da
permessi a costruire; con riferimento a queste ultime, non è stato effettuato
alcun accantonamento al momento del riaccertamento straordinario.
In sede di approvazione del rendiconto 2016, l’ente ha
stralciato dal FCDE un importo corrispondente all’anticipazione di liquidità di
cui al D.L. 66/2014, pari a € 36.057.920,04, operando cancellazioni delle quote
riferite alle singole risorse secondo un criterio discrezionale che altera
nuovamente la composizione del FCDE determinato al 31.12.2015. Sul FCDE così
rettificato, l'ente, analogamente a quanto già fatto nel 2015, varia la
distribuzione degli accantonamenti rideterminati a seguito della ridefinizione
del fondo al 31.12.2016 secondo il metodo semplificato. 
All’esito di tale operazione, per alcune voci (ad es., TOSAP
e COSAP al 31.12.2015), a causa delle rettifiche, risulta una riduzione del
fondo superiore alla corrispondente cancellazione di residui effettuata
nell'anno (es. minori residui COSAP 2015 pari a € 430.910,46 – riduzione del
fondo al 31.12. pari a € 600.007,55 di cui € 100.607,55 per utilizzo effettivo
ed € 500.000 per rettifica). Analoghe anomalie si riscontrano, sempre in sede
di rendiconto 2016, con riferimento ai residui attivi per “recupero somme per
danno a terzi” o per “canoni di depurazione”, il cui fondo, per effetto delle
rettifiche, viene addirittura azzerato.
In sede di controdeduzioni, l’amministrazione ha osservato che
la congruità del FCDE deve valutarsi con riferimento al totale accantonato nel
risultato di amministrazione, rispetto alla formula del metodo semplificato:




Tabella
n. 6 – Calcolo FCDE – metodo semplificato


Ritiene che le rettifiche “compensative” al 31/12/2015 e al
31/12/2016, fisiologicamente imputabili al meccanismo intrinseco al metodo
semplificato, non abbiano in alcun modo modificato l'ammontare complessivo del
FCDE calcolato secondo il metodo citato.
Nel caso di specie, l’ente, ai fini dell'accantonamento complessivo
a FCDE, ha preso a riferimento come quota da ripartire su ogni singola risorsa
d'entrata la percentuale di svalutazione del 54,08% dei residui attivi finali,
come risultante dall’applicazione del metodo semplificato al 31/12/2016.
Il Collegio, pur ribadendo (cfr. A, punto 1) che, nella
fattispecie, la consistenza finale non risulta sottostimata, ritiene che gli
aggiustamenti postumi dell’ente non risultano improntati a logicità ed attendibilità,
ove si consideri la diversa prospettiva della consistenza della singola risorsa
di entrata, presa a riferimento per la corretta determinazione del FCDE.
4.  Con un
quarto ordine di rilievi, è stato promosso il contraddittorio con l’ente sulla
possibile sottostima del FCDE e del correlato accantonamento nella quota
disponibile del risultato di amministrazione, determinato al 31.12.2015 per
l'importo di € 450.140.398,82 (414.082.478,78 al netto del Fondo anticipazioni
di liquidità), ove comparato con l’importo minimo determinato secondo il metodo
ordinario pari a € 468.706.564,73.
Il medesimo fondo, quantificato al 31.12.2016 in €
263.695.637,57 a seguito della consistente cancellazione dei residui attivi
operata in sede di riaccertamento ordinario 2016, risulta avere consistenza notevolmente
inferiore a quella minima, ritenuta congrua attraverso il metodo ordinario,
quantificata in € 422.355.261,06 (banca dati BDAP).
In sede di controdeduzioni, l’ente ha precisato che, a
seguito del riaccertamento straordinario, l'iniziale quantificazione del FCDE (€
441.890.828,09) è stata effettuata sulla base dell'esempio 5, unico metodo
possibile in sede di prima costituzione del fondo.
Successivamente, utilizzando il metodo semplificato di cui
all'art. 1, comma 509, della legge n. 190/2014, ha rideterminato il FCDE finale
anno 2015 in € 414.082.478,78, che, ulteriormente incrementato della quota ex
art. 2, co.6, del d.l. n. 78/2015, diveniva pari ad € 450.140.398,82.
Ciò premesso, ha osservato che “il
differenziale tra il FCDE finale dell'Ente e quello riconteggiato secondo il
metodo ordinario non rileva nella presente fattispecie, dato che l'Ente si è
sempre avvalso del metodo semplificato rispettoso del disposto normativo
”. Ha ribadito analoghe considerazioni con riferimento al
2016.
Inoltre, la massiva cancellazione di residui attivi in sede
di rendiconto 2016 sarebbe stata effettuata in ossequio al principio contabile
richiamato al punto 9.1 dell'Allegato 4/2 al D.lgs. 118/2011, nonché in
risposta alle reiterate censure di questa Sezione sull’elevato
stock di residui attivi ultra quinquennali.
A tal riguardo, precisa che l'amministrazione, al 31/12/2016,
ha provveduto alla cancellazione di tutti i residui attivi ultra quinquennali
dei titoli I e III, ad esclusione di quelli – per l’importo di € 2.963.936,50 -
per i quali le competenti posizioni dirigenziali hanno attestato i presupposti
di mantenimento.
 Allega, a riguardo,
le seguenti tabelle riepilogative degli esiti dello stralcio.
Tabella
n. 7 - cancellazioni residui attivi per anno di provenienza


Fonte: Memorie comune
di Palermo - Nota prot. n. 808557 del 21.05.2018 acquisita al prot. Cdc n. 4662
del 22.05.2018

TABELLA
n. 8 - Residui attivi iscritti nel conto del bilancio 2016, tit. I e III per
anno di provenienza


Fonte:
Memorie comune di Palermo - Nota prot. n. 808557 del 21.05.2018 acquisita al
prot. Cdc n. 4662 del 22.05.2018
Da ultimo, il comune ha riferito che, in entrambi gli
esercizi in esame, la determinazione del FCDE e la sua gestione non sono mai
stati oggetto di censura da parte del Collegio dei revisori.
A questo riguardo, la Sezione osserva che, da un esame dei
residui attivi stralciati dal conto del bilancio nel 2016, risultano poste
creditorie per oltre 75 milioni di euro
antecedenti al 2011.
L’adeguamento alle prescrizioni di cui punto 9.1 dell'allegato
4/2 al d.lgs. 118/2011, invocato dallo stesso ente, appare quantomeno
intempestivo, trattandosi, nella fattispecie, di crediti ultra quinquennali
(suscettibili, in assenza di comprovati atti interruttivi, d’inesigibilità per
prescrizione, almeno con riferimento a quelli di natura tributaria).
In sede di adunanza, il Magistrato istruttore ha chiesto ai
rappresentanti dell’ente, come mai queste poste creditorie così datate fossero
state stralciate solo nel 2016 e non alla data del 31.12.2014, come richiesto
dall’art. 3, comma 7, lett. a, del d.lgs. n. 118/2011.  La richiesta non ha avuto riscontro.
La perdurante contabilizzazione di tali poste creditorie,
già ultra triennali alla data del riaccertamento straordinario, può aver,
infatti, alterato la corretta rappresentazione delle risultanze complessive
all’1.1.2015 e al 31.12.2015.
In questa prospettiva, trovano rinnovato vigore ed attualità
le perplessità espresse dal Collegio dei revisori in sede di rendiconto 2014, sebbene
non esitate in un vero e proprio parere negativo
[13], in riferimento alla bassa velocità di realizzazione dei
residui attivi e, soprattutto, alla
compiuta rivisitazione dei residui attivi e passivi riferiti al 31.12.2014 in
sede di riaccertamento ordinario
[14].

C - FONDO PLURIENNALE VINCOLATO
Anche con riferimento al Fondo pluriennale vincolato, gli
esiti istruttori hanno messo in evidenza numerose anomalie in ordine alla
composizione dello stesso alla data del 31.12.2015, e alla successiva
reimputazione contabile, secondo il criterio dell’esigibilità, negli esercizi
successivi.
1.  Con
un primo ordine di rilievi, sono state espresse perplessità sulla composizione
del FPV di parte corrente, quantificato al 31.12.2015 in € 41.023.933,87, nel
quale sarebbero confluite alcune contabilizzazioni di dubbia pertinenza alla
stregua dei principi contabili. A titolo esemplificativo, sono stati indicati:
emolumenti a favore del personale (lavoro straordinario, indennità di
posizione, di rischio e di disagio ecc.), spese per servizi, impegni per tasse
e imposte, spese per rimborso, proposte per manifestazioni natalizie e di fine
anno 2013, rimborso oneri consiglieri di circoscrizione, riconoscimento di
debiti fuori bilancio di parte corrente.
In sede di controdeduzioni, l’ente ha invocato il principio
contabile contenuto nell’all. 4/2, punto 5.2, nella parte in cui consente la
reimputazione degli importi relativi al trattamento economico accessorio non ancora
liquidati al 31/12.
Con riferimento alle restanti contabilizzazioni confluite nel
FPV, ha ammesso, anche in sede di adunanza, la presenza di possibili inesattezze
nella reimputazione mediante FPV e ha precisato che la rivisitazione è stata
effettuata mediante certificazioni prodotte dai servizi dirigenziali competenti
alla gestione dei residui.
Ha motivato le cause di tali possibili irregolarità con il
difficile impatto della complessa riforma dell’armonizzazione nel suo primo
anno di attuazione e ha riferito che la Ragioneria generale, al fine di
scongiurare il reiterarsi di tali fenomeni, ha implementato l'attività di verifica
sulle certificazioni prodotte e ha recentemente adottato circolari esplicative
in materia.
Da ultimo, ha evidenziato che il fondo pluriennale vincolato
di parte corrente presenta un andamento decrescente (rendiconto 2015: € 41.023.933,87,
rendiconto 2016: € 32.495.246,42).
Il Collegio, nel prendere atto degli elementi di giudizio
acquisiti, invita l’ente a porre formale rimedio alle irregolari contabilizzazioni
nel FPV di parte corrente, per la parte esulante dall’ambito di operatività del
richiamato principio contabile (paragrafo 5.2 dell’all. 4/2).
2.  Con
un secondo ordine di rilievi sono state evidenziati ulteriori profili d’irregolarità
in merito alla reimputazione dei residui che compongono il FPV, con particolare
riferimento:
a)  all’elevato importo delle economie da reimputazione
realizzate sia nell’esercizio 2015 (€ 37.794.932,44) che nell’esercizio 2016 (€
17.617.312,29), che rilevano ai fini del rispetto del patto di stabilità per
l’esercizio 2015 e del saldo di finanza pubblica nell’esercizio 2016;
b)  alla rideterminazione del FPV in sede di riaccertamento
ordinario dei residui, sia nell’esercizio 2015 che nell’esercizio 2016,
nell’ambito della quale l’ammontare totale dei residui passivi cancellati per
reimputazione non trova riscontro nel conto del bilancio dell’ente. In
particolare, l’importo dei residui cancellati risulta maggiore dell’importo del
FPV generato nell’esercizio di competenza, nonché di quello dei residui
generati a seguito della reimputazione nell’esercizio di riferimento del FPV
determinato in sede di riaccertamento straordinario dei residui.
La risposta istruttoria non ha chiarito le perplessità
espresse da questa Sezione, in quanto l’ente – in sede di compilazione dell’apposito
prospetto – ha quantificato in maniera non corretta le voci che compongono il
FPV 2015 e 2016 con riguardo agli importi reimputati, cancellati (economie di
impegno) ed emersi nell’esercizio di riferimento. A titolo esemplificativo,
dalla documentazione in atti, è emerso che l’importo del FPV di entrata 2015
riferito a “trasferimenti da tributi” risulta pari a € 0,00 e poi reimputato
per € 5.201,92 e riaccertato con realizzo di economie di impegno per €
2.055.213,5;
In secondo luogo, secondo la risposta istruttoria prot. n.
109651 del 7.02.2018, i residui che compongono il FPV al 1° gennaio 2015
sarebbero stati reimputati e poi parzialmente cancellati per reimputazione in
sede di riaccertamento ordinario, unitamente agli impegni sorti nell’esercizio
con imputazione negli esercizi successivi (FPV generato nell’esercizio di
riferimento).
La tabella seguente mostra le variazioni di esigibilità che
hanno interessato il FPV nel 2015, pari a complessivi € 111.722.159,38, e
l’importo del FPV generato nell’esercizio, pari a € 37.695.348,76. L’importo
dei residui passivi cancellati in sede
di riaccertamento ordinario 2015 per essere reimputati negli
esercizi successivi ammonta, invece, ad € 145.379.311,55.
Tabella n. 9 –
Evoluzione FPV a seguito di variazione di esigibilità dei residui da reimputare
– riaccertamento ordinario 2015

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su
dati acquisiti in sede istruttoria (nota del Collegio dei revisori - prot. n.
109651 del 7.02.2018)
c)  Analoga prassi contabile risulta posta in essere in sede di
riaccertamento ordinario 2016, ove l’importo dei residui passivi cancellati per
reimputazione ammonta ad € 155.336.581,71, a fronte di un importo del FPV
generato nell’esercizio pari a € 85.870.113,58. Le variazioni di esigibilità
che hanno interessato il FPV nel 2016 risultano pari a complessivi €
131.700.380,90.
d)   Tabella n. 10 –
Evoluzione FPV a seguito di variazione di esigibilità dei residui da reimputare
– riaccertamento ordinario 2016
Fonte: Elaborazione
Corte dei conti su dati acquisiti in sede istruttoria (nota del Collegio dei
revisori - prot. n. 109651 del 7.02.2018)
a.  Con riferimento al primo profilo, l’ente non motiva
l'elevato importo di economie da reimputazione, limitandosi a rinviare alle
certificazioni – non in atti -  dei
Servizi dirigenziali competenti alla gestione dei residui.
Sul piano metodologico, riferisce che, in occasione della
cancellazione di ogni impegno finanziato con FPV in corso di gestione, ha
provveduto alla contestuale dichiarazione d’indisponibilità di una
corrispondente quota del fondo pluriennale vincolato iscritto in entrata, in
osservanza di quanto prescritto dal punto 5.4 dell’all. 4/2.
Ha escluso qualsiasi refluenza determinante delle predette cancellazioni
- pari ad euro 21.015.508,81 - sul rispetto solo formale dei saldi di finanzia
pubblica, in considerazione dell’ampio margine (30,6 milioni di euro) con cui,
nel 2015, il saldo obiettivo sarebbe stato rispettato.
Analoghe considerazioni varrebbero nel 2016, in cui il FPV
iscritto per impegni di spesa corrente ed in conto capitale che finanziavano
impegni poi cancellati è risultato pari ad euro 17.617.312,29, a fronte di un saldo
obiettivo rispettato con un margine ben superiore (euro 60.458.592,81).
Il Collegio, nel prendere atto, demanda al Collegio dei
revisori un’analitica verifica sulle certificazioni delle insussistenze nei due
esercizi presi a rifermento, anche in considerazione del fatto che il non
corretto computo del FPV, oltre ad alterare indebitamente il risultato di
amministrazione, costituisce ambito primario per la messa in atto di possibili
pratiche elusive del patto di stabilità 2015 e del pareggio di bilancio 2016
(art. 1, comma 727, della l. n. 208/2015).
A quest’ultimo riguardo, la Sezione, pur prendendo atto
dell’ampio margine con cui sono stati formalmente rispettati i vincoli di
finanza pubblica nel biennio in esame, ritiene che vi siano ulteriori
irregolarità, nei termini analiticamente esplicitati in seguito (punti C5; E1-a,b,c;
E4), in grado di concorrere indebitamente al miglioramento dei saldi in
questione, sotto il profilo sostanziale.
Incarica delle verifiche il Collegio dei revisori, che
riferirà degli esiti entro giorni 90 dal ricevimento della presente
deliberazione.
Questa Corte, inoltre, ritiene che, a regime, tali verifiche
in ordine alla coerenza con i principi contabili ed alle refluenze sul saldo
finale di finanza pubblica debbano essere ricondotte nell’ambito dei controlli interni
di cui all’art. 147
quinquies, comma 2,
del Tuel (introdotto dall’art. 3 del dl. n. 174/2012), in corso di – oltremodo
tardiva – regolamentazione da parte dell’ente.
b.  Con riferimento alla mancata corrispondenza tra le
variazioni di esigibilità che hanno interessato il FPV nel 2015 (€ 111.722.159,38)
e l'importo del FPV generato nell'esercizio (38.695.348,76), con l'ammontare
dei residui cancellati per reimputazione in sede di riaccertamento ordinario,
riferisce che tale ultimo importo non rappresenta il totale dei residui passivi
cancellati per reimputazione in sede di riaccertamento ordinario 2015, bensì la
differenza tra impegni complessivamente reimputati pari ad euro 147.596.687,82,
(Allegato G alla deliberazione di riaccertamento ordinario) e gli accertamenti
complessivamente reimputati, pari ad euro 2.217.376,27 (Allegato F alla
deliberazione di riaccertamento ordinario).
Ritiene che la mancata corrispondenza non rappresenti
un'anomalia, in quanto concorrono a generare il FPV dell'esercizio di
competenza non solo gli impegni che sono oggetto di variazione di esigibilità
in sede di riaccertamento ordinario, ma anche quelli finanziati da entrate vincolate
o considerate per legge come tali (es., trattamento economico accessorio), che
già
ab
origine
sono registrati nell'esercizio di competenza, con
imputazione ad esercizi successivi. Tali impegni, pur generando FPV
nell'esercizio di competenza, non trovano ovviamente evidenza nei prospetti di
variazione di esigibilità in sede di riaccertamento.
Tali considerazioni possono essere ovviamente estese anche
al 2016.
c.   Per quanto concerne, poi, la composizione del FPV, l’ente
ammette che, in sede istruttoria, ha erroneamente indicato con valore zero il
FPV di entrata 2015 relativo a "trasferimenti da tributi", il cui
importo corretto è pari ad euro 2.082.101,11.
Il Collegio, alla stregua dei chiarimenti pervenuti, ritiene
i rilievi sub b) e c) superati.
3.  Sotto
altro profilo, sono stati chiesti chiarimenti in ordine all’asimmetria tra
l’elenco dei residui che compongono il FPV al 31.12.2015, trasmesso in sede di
risposta istruttoria, e quello dei residui cancellati per reimputazione
nell’esercizio 2015, di cui agli allegati F e G alla delibera di G.M. di
riaccertamento ordinario n. 71 del 21.04.2016. 
L’ente ha prodotto idoneo elenco, che consente di ritenere
superato il rilievo.
4.  Per
quanto concerne l’anomala presenza, in sede di determinazione del FPV, di
residui riferiti ad “anno zero”, ossia privi della specificazione
dell’esercizio di provenienza, (poste ammontanti, al 1° gennaio 2015 ad €
23.384.009,66 poi ridotte, al 31.12.2015, ad € 4.087.751,57), il comune ha
spiegato che tale peculiare dicitura è da intendersi riferita a quegli impegni
finanziati con entrate di competenza 2015. Parimenti, è da considerare di
provenienza dell'esercizio 2015 l'impegno 2015/960, erroneamente indicato con
anno di provenienza 2017. 
Alla stregua degli elementi pervenuti, anche il presente
rilievo è da ritenersi chiarito.
5.  Un
ultimo ordine di perplessità ha riguardato la mancata specificazione della
quota del fondo pluriennale vincolato finanziata da debito, infruttuosamente richiesta
in sede istruttoria.
Prendendo a riferimento l'importo del fondo di parte
capitale finanziato da mutui riportato nell'elenco compilato dall’ente, tale
quota ammonterebbe, al 31.12.2015, ad € 105.253.526,71 e, al 31.12.206, ad €
115.450.206,23. Detti importi, tuttavia, non trovano riscontro nelle risultanze
della certificazione sul rispetto dei saldi di finanza pubblica per l'esercizio
2016.
L’ente, a riguardo, produce apposito prospetto, in cui riporta
i dati definitivi relativi alla quota di FPV non finanziata da debito, quali risultanti
dall'Allegato 4 alla deliberazione di C.C. n. 467 del 13.09.2017 di
approvazione del Rendiconto 2016.
Precisa che le risultanze definitive del saldo di finanza
pubblica non sono contenute nella certificazione trasmessa al M.E.F. entro il
31.03.2017, il cui aggiornamento non era richiesto dal Ministero, trattandosi
di risultanze non peggiorative del posizionamento rispetto all'obiettivo di
saldo (DM n. 36991 del 06.03.2017).
La differenza tra il saldo tra le entrate e spese finali e
l'obiettivo di saldo finale è, infatti, passata da €55,860 milioni, già
attestata tramite certificazione trasmessa al M.E.F. in data 30.03.2017, a
€60,458 milioni.
La Sezione, nel prendere atto, esprime perplessità in ordine
all’inserimento, nel computo della quota finanziata da indebitamento di alcune
voci, quali ad es. il fondo rotativo per la progettualità ex L. 549/55, difficilmente
riconducibili alla definizione fornita dall’art. 3, comma 17, della legge n.
350/2003.
Anche tale irregolarità contribuisce all’artificioso
miglioramento dei saldi, attraverso un’indebita espansione della quota di FPV portata
in detrazione ai fini del patto/pareggio. 
Demanda la verifica sul corretto inserimento di tali voci
portate in detrazione al Collegio dei revisori, che riferirà degli esiti entro
giorni 90 dalla ricezione della presente deliberazione.

D - GESTIONE DEI RESIDUI
In merito alla gestione dei residui, gli esiti istruttori
hanno messo in evidenza una serie di profili di anomalia, che, ove confermati,
sarebbero, al pari di quelli scrutinati in precedenza,  in grado di compromettere l’attendibilità
delle risultanze contabili non solo dell’esercizio 2015, ma anche di
quelli  successivi, in dipendenza del
principio di continuità dei bilanci e dei rendiconti, che, alla stregua dei
recenti approdi ermeneutici della Consulta
[15], riguarda anche i dati contabili nella successione del
tempo, i quali devono essere rilevati e rappresentati con correttezza nelle
situazioni contabili di chiusura e di riapertura dei conti.
In particolare, al termine dell’istruttoria, è emerso quanto
segue:
1.  lo stock di
residui attivi e passivi rideterminato a seguito di riaccertamento ordinario
2015 (deliberazione di G.M. n. 71 del 21.04.2016) non trova riscontro nelle
risultanze del rendiconto di gestione formalmente approvato dal C.C. con
delibera n. 228 del 1° luglio 2016.
La tabella seguente riassume i termini dell’incongruenza.
Tabella
n. 11 – incongruenze stock residui attivi e passivi da rendiconto 2015
Fonte: Elaborazione Corte dei conti su
dati tratti dal rendiconto 2015 e dalla delibera di riaccertamento ordinario
2015
In sede di risposta istruttoria, l’ente ha ammesso la
discordanza degli importi, che motiva alla stregua delle ulteriori variazioni
dei residui compiute in sede di approvazione del rendiconto, sebbene non
documentate.
In sede di controdeduzioni, ha riferito che “nel
lasso di tempo intercorrente tra l'approvazione del riaccertamento ordinario
2015 e l'approvazione del conto di bilancio, nello schema di rendiconto, sono
state richieste, da parte degli uffici, ulteriori variazioni o correzioni di
proposte di variazione richieste, la cui mancata esecuzione avrebbe comportato
l'evidenza di importi non corretti riguardo i residui in oggetto. Di tali
variazioni, pertanto, si è dovuta dare evidenza in detto provvedimento di
approvazione schema
”.
Il Collegio ritiene l’irregolarità di rilevante gravità.
L’ordinamento contabile impone, in linea di principio, la
sovrapponibilità tra le risultanze del riaccertamento ordinario e quelle dello
schema di rendiconto e tra queste ultime e quelle scaturenti dall’approvazione
definitiva da parte dell’organo consiliare.
Sotto il primo profilo, gli esiti della revisione ordinaria
dei residui (art. 228, comma 3, del Tuel) operata dai dirigenti in sede di
riaccertamento rinvengono nel provvedimento di approvazione un momento di relativa
cristallizzazione, necessaria a garantirne certezza ed intangibilità in vista
del successivo
iter di
approvazione del rendiconto.
A riguardo, si richiama il par. 9 dell’all. 4/2, laddove
dispone che “
il riaccertamento ordinario dei residui trova specifica
evidenza nel rendiconto finanziario, ed è effettuato annualmente, con un'unica
deliberazione della giunta, previa acquisizione del parere dell'organo di
revisione, in vista dell'approvazione del rendiconto
”.
In osservanza di questo principio, nei casi espressamente
contemplati, è addirittura consentita la possibilità di procedere ad un
riaccertamento parziale dei residui, previo parere del Collegio dei revisori,
dei cui esiti viene dato atto nella successiva delibera di Giunta.
Infatti, “al fine di consentire una corretta
reimputazione all'esercizio in corso di obbligazioni da incassare o pagare
necessariamente prima del riaccertamento ordinario, ovvero la tempestiva
registrazione di impegni di spesa correlati ad entrate vincolate accertate nell'esercizio
precedente da reimputare in considerazione dell'esigibilità riguardanti
contributi a rendicontazione e operazioni di indebitamento già autorizzate e
perfezionate, contabilizzate secondo l'andamento della correlata spesa, è
possibile, con provvedimento del responsabile del servizio finanziario, previa
acquisizione del parere dell'organo di revisione, effettuare un riaccertamento
parziale di tali residui. La successiva delibera della giunta di riaccertamento
dei residui prende atto e recepisce gli effetti degli eventuali riaccertamenti
parziali
”.
L’estemporanea rivisitazione in itinere dello stock dei
residui, in nome di non meglio precisate “ulteriori richieste dei dirigenti”,
collide apertamente con il rigorismo formale imposto dai richiamati principi
applicati, nella fattispecie palesemente disattesi.
Analogo rigore, ai fini della simmetria delle risultanze
contabili, è richiesto tra la fase di approvazione dello schema di rendiconto e
quella di approvazione definitiva dello stesso da parte dell’organo consiliare
(art. 227, comma 2, del Tuel).
In questo specifico ambito, eventuali modifiche alle
risultanze depositate per l’approvazione consiliare devono necessariamente essere
proposte attraverso formali emendamenti, eventualmente d’iniziativa amministrativa,
che, per essere posti in discussione e votazione, devono essere corredati dai
pareri di regolarità tecnica, contabile e del Collegio dei revisori, nei
termini previsti dai regolamenti interni dell’ente.
Proprio in questa prospettiva, l’art. 227, comma 2, del Tuel
prevede dei termini minimi - stabiliti dal regolamento di contabilità e
comunque non inferiori a venti giorni – antecedenti all’avvio della sessione di
esame del rendiconto, entro cui la proposta debba essere messa a disposizione
dei componenti dell’organo consiliare. 
Il rispetto di questo iter formale consente l’ufficiale “riconciliazione” tra le
risultanze dello schema approvato dalla Giunta e quelle definitivamente esitate
dal Consiglio comunale, anche a seguito di eventuali emendamenti approvati.
2.  Analoghi profili di asimmetria sono emersi, al termine dell’istruttoria,
tra le risultanze dell’attività di riaccertamento ordinario 2016 e quelle del
conto del bilancio dell’ente, ove l’importo dei residui cancellati al
31.12.2016 (€ 284.445.530,43 per i residui attivi ed € 39.818.103,20 per quelli
passivi), diverge da quello ufficializzato nella delibera di approvazione del
rendiconto 2016 (€ 284.443.433,75 per i residui attivi ed € 51.692.393,90 per i
residui passivi).
La tabella seguente fornisce evidenza grafica del fenomeno.
Tabella
n. 12 – incongruenze stock residui attivi e passivi da rendiconto 2016
Fonte: Elaborazione Corte dei conti su
dati tratti dal rendiconto 2016 e dalla delibera di riaccertamento ordinario
2016
L’ente, in sede istruttoria, ha motivato la discordanza con
la presenza di un maggiore accertamento di € 2.096,68 effettuato in sede di
approvazione del rendiconto e con la cancellazione del residuo passivo di euro
11.874.290,70 riferito all’anticipazione di liquidità erogata da Cassa depositi
e prestiti spa ai sensi del d.l. n.78/2015, impropriamente contabilizzato nel
conto del bilancio 2015.
Tali operazioni, tuttavia, anche in questo caso non trovano
formale riscontro in atti rettificativi e danno peraltro luogo ad ulteriori
discordanze con i dati ufficiali dell’ente (la quota stralciata dal conto del
bilancio 2016 per anticipazione di liquidità ai fini del successivo
accantonamento nel risultato di amministrazione ammonta ad € 14.660.365,82,
cfr. Banca dati BDAP e Allegato G 30 al rendiconto 2016).
In sede di controdeduzioni, l’amministrazione ha confermato che
l'importo cancellato per rimborso anticipazione di liquidità è pari ad euro
14.660.365,82 e che la differenza, pari ad euro 2.786.075,12, è imputabile ad
una parziale economia sull'impegno 2015/8297, già evidenziata in sede di
riaccertamento ordinario.
Per quanto concerne la mancata inclusione, nella deliberazione
di riaccertamento ordinario 2016 (delibera G.M. n. 113 del 1° giugno 2017), dell’elenco,
con relativa motivazione, dei residui mantenuti, riferisce che al predetto
provvedimento è stato allegato un CD ROM contenente un’apposita cartella. L'elenco
dei residui attivi e passivi provenienti dagli esercizi anteriori a quello di
competenza, è stato allegato alla deliberazione di approvazione di rendiconto,
in osservanza di quanto disposto dall'art. 11, comma 4, lett. m), del d. lgs.
n. 118/2011.
Il Collegio, nel prendere atto, ribadisce quanto già
osservato al punto precedente e richiama l’amministrazione alla rigorosa osservanza
delle norme che regolamentano le procedure di emendamento, anche in questo caso
disattese.
In sede di adunanza, il neo insediato Ragioniere generale, interpellato
espressamente a riguardo, non ha escluso possibili irrregolarità
procedimentali; al contempo, ha assicurato maggiore attenzione in futuro, onde
evitare disallineamenti tra le risultanze contabili ufficiali prive di formale
giustificazione e del conforto dei prescritti pareri.
3.  Un terzo ordine di rilievi afferenti alla gestione residui
ha riguardato la consistente cancellazione, in sede di riaccertamento ordinario
2016, di residui attivi vetusti da entrate proprie, così rideterminati:
-     
a fronte della
cancellazione di residui attivi rilevanti per il FCDE per un importo pari ad €
231.337.116,31, risultano cancellati residui attivi da TARSU per €
165.277.836,87;
-     
particolare rilievo assume
la cancellazione dei residui riferiti ai canoni di locazione e noleggi dal 1995
al 2008 per € 3.452.898,15, nonché dei residui riferiti alle “entrate da divieto
di cumulo” per € 8.303.218,17.
In sede di controdeduzioni, il comune ha attribuito le cause
dell'elevato ammontare di cancellazioni di residui attivi dal conto del
bilancio, in gran parte, allo stralcio di crediti ultra triennali, iscritti al
conto del patrimonio tra i crediti di dubbia esigibilità, come previsto dai
principi contabili applicati.
Trattasi, ovviamente, di crediti non definitivamente stralciati
per insussistenza, bensì di poste attive datate con ridotte
chances di riscossione, la cui evoluzione va monitorata fino alla
definitiva radiazione dal conto del patrimonio.
Il Collegio, analogamente a quanto osservato nel punto 4, sub
B, cui rinvia, non può esimersi dal mettere in evidenza l’intempestività della
richiamata operazione, atteso che solo nel 2016 risultano cancellate dal conto
del bilancio poste creditorie addirittura risalenti al 1995.
Pone interrogativi sulle modalità con cui ne sarebbe stata
ribadita la sussistenza negli esercizi precedenti, in sede riaccertamento
ordinario, incluso quello al 31.12.2014 prodromico all’avvio dell’armonizzazione
contabile.
4.  Con un ultimo ordine di contestazioni, sono stati richiesti
chiarimenti sull’insorgenza di un anomalo volume di residui attivi e passivi di
nuova formazione nel corso della gestione 2015 e 2016, nei termini illustrati
dalla tabella seguente.
Tabella
n. 13 – evoluzione dei residui attivi – esercizi 2015 e 2016
 
Fonte: Banca dati Sirtel - Corte dei
conti - e BDAP
Particolarmente allarmante appare lo stock di residui passivi di nuova formazione, la cui consistenza
è pari a circa il 50 per cento dei residui finali e di poco inferiore a quella
dei residui generati negli esercizi precedenti.
Nelle memorie, l’ente ha imputato le cause del fenomeno alla
crisi economica in cui versa la popolazione residente, che determina
elevatissime percentuali di morosità. A questo riguardo, l’Assessore al
bilancio ha riferito in adunanza che, nel 2017, circa 70.000 nuclei familiari
hanno presentato un ISEE inferiore a 7.500 euro.
Al fine di contrastarne gli effetti, negli anni 2015 e 2016 è
stata messa in atto un'intensa attività di contrasto all'evasione, che ha
contribuito all'iscrizione di partite creditorie di difficile esazione, con
conseguente formazione di residui, svalutati tramite FCDE.
Il comune ha comunque messo in evidenza il trend decrescente dello stock di residui sia attivi che passivi, tra il 2015 e il 2016,
in sensibile riduzione rispetto al 2014.













Tabella n. 14 – Variazione stock residui attivi e passivi
nel triennio 2014-2016


Con specifico riferimento all'elevata formazione di residui
passivi, infine, ha comunicato l’imminente predisposizione di misure volte al
perfezionamento ed al controllo dell'attività di riaccertamento, al fine di
evitare il mantenimento di impegni sprovvisti dei requisiti per la relativa
contabilizzazione.
Tali elementi sono stati confermati anche in adunanza dai
rappresentanti dell’ente.
Il Collegio, nel prendere atto delle intensive misure di
contrasto all’evasione fiscale
medio tempore intraprese, osserva preliminarmente che l’analisi
diacronica dello
stock dei
residui offerta dall’ente non consente comparazioni con gli esercizi anteriori
al 2015, in cui vigeva un diverso regime di contabilizzazione.
Richiama in questa sede le perplessità, già espresse nelle
precedenti sessioni di verifica (da ultimo, nella delibera n. 5/2017/PRSP),
sottolineando l’anomalia dei volumi di residui, soprattutto passivi, di nuova
formazione, ossia generati nella gestione di competenza, di per sè rivelatori
di ridotte capacità solutorie rispetto ad obbligazioni passive già scadute.



E - ULTERIORI PROFILI DI CRITICITA’ SUI
RENDICONTI 2015 E 2016.

L’istruttoria sulle relazioni trasmesse
sui rendiconti della gestione 2015 e 2016 ha altresì riscontrato una serie di ulteriori
profili problematici già reiteratamente segnalati nei precedenti cicli di
controllo finanziario, che sembrano trovare conferma anche nel biennio in esame.
1.  Per quanto concerne la situazione debitoria dell’ente, sono
stati rilevati i seguenti fattori di criticità:
a)  la presenza, nell'esercizio 2015, di debiti fuori bilancio riconosciuti per € 35.280.792,54, di cui €
17.398.694,55 finanziati con “somme impegnate a residuo”, e da riconoscere per
l’importo di € 5.734.656,67. In ordine a questi ultimi, la risposta istruttoria
dell’ente
[16] ha messo in evidenza una serie di causali del mancato
riconoscimento che, come si riferirà in seguito (proposte restituite dalla
segreteria generale; assenza di disponibilità finanziaria; esigenza di
rettifiche e chiarimenti; pagamenti per azioni esecutive), sono espressione di
criticità molto gravi.
In sede di controdeduzioni, l’amministrazione,
preliminarmente, ha rassicurato sul fatto che
“a partire dall'anno
2015 questo Ente non effettua pagamenti per debiti fuori bilancio rientranti
nella fattispecie di cui all'art 194, 1° comma, lettera a), prima del
riconoscimento da parte del Consiglio, essendosi uniformato alle indicazioni
della Corte
. La presenza di debiti fuori
bilancio finanziati mediante "somme impegnate a residuo" rappresenta
una coda della precedente procedura riguardante provvedimenti impegnati
liquidati e pagati nell'anno 2014 e riconosciuti dall'organo consiliare
nell'anno 2015
”.
Invero, nel biennio in esame, ha ammesso che “le
uniche fattispecie di debiti con pagamento prima del riconoscimento e, quindi,
con copertura finanziaria a residuo, si riferiscono a pagamenti per azioni
esecutive presso il Tesoriere dell'ente che sono stati regolarizzati (impegno,
liquidazione e pagamento) con stanziamenti in competenza nel bilancio di
riferimento”
e che, “i relativi debiti saranno
riconosciuti dal C.C. negli anni successivi
”.
Ciò avrebbe comportato, per esplicita ammissione dell’ente,
un riconoscimento postumo, da parte del Consiglio comunale, di somme (€
1.981.140.000 nel 2015 ed € 5.536.671,69 nel 2016
cfr. sub A8 e A9) pagate a valere su impegni già esistenti.
Interpellato in adunanza, il Ragioniere generale ha
sottolineato la natura recessiva di tali prassi, retaggio del passato ed in via
di progressiva scomparsa. Ha confermato che il nuovo regolamento di
contabilità, aggiornato al d.lgs. n. 118/2011 e non ancora approvato dal
Consiglio comunale in quanto allo studio degli uffici, contempla una procedura
che si uniforma ai reiterati rilievi di questa Corte. 
Il Collegio, in riferimento ai riconoscimenti postumi per
azioni esecutive regolarizzate (€ 1.981.140,00 nel 2015 ed € 5.536.671,69 nel
2016), richiama quanto previsto dal paragrafo 6.3 dell’all. 4/2, ribadendo le
conclusioni già espresse in riferimento alle irregolarità accertate sub A,
punti 8 e 9.
Osserva, tuttavia, che, nella fattispecie in esame, i profili
problematici contestati assumono connotazioni ben più gravi.
Nell'esercizio 2015, infatti, sono stati riconosciuti debiti
fuori bilancio per € 35.280.792,54, di cui € 17.398.694,55 finanziati con
“somme impegnate a residuo”.   
Nel 2016, su un totale di debiti fuori bilancio riconosciuti
per € 27.776.378,02, quelli finanziati con “somme impegnate a residuo”
ammontano ad € 1.382.421,63.
L’ente, a giustificazione della copertura finanziaria di
debiti fuori bilancio con somme imputate a residuo, ha invocato il disposto del
par. 5.2, lettera H), dell’all. 4/2 al D. Lgs. 118/2011, nella parte in cui
dispone che "
nel caso in cui il contenzioso nasce con
riferimento ad una obbligazione già sorta, per la quale è stato già assunto
l'impegno, si conserva l'impegno e non si effettua l'accantonamento per la
parte già impegnata...".
Il Collegio osserva che tale principio, che riguarda la
corretta alimentazione degli stanziamenti destinati a confluire nel fondo
rischi contenzioso, non inficia in alcun modo la pertinenza dei reiterati
rilievi della Sezione in ordine alla necessaria prodromicità del riconoscimento
del debito fuori bilancio, anche da sentenza esecutiva, rispetto ai provvedimenti
gestionali di competenza dirigenziale.  
Questa Sezione si è già ampiamente soffermata, in passato (cfr. delibera n. 387/2015/PRSP, punto 7a e, da ultimo, delibera
n. 5/2017, n. 5b), sulla necessità che il momento formale del riconoscimento
del debito fuori bilancio da parte del Consiglio comunale, espressione
dell’attività d’indirizzo e controllo politico amministrativo, debba
necessariamente precedere la fase di gestione della spesa a questo conseguenziale.
La problematica, benchè reiteratamente segnalata da questa
Sezione, si è ripresentata non solo nel 2015, ma anche nel 2016, con connotazioni,
peraltro, ancora più gravi, talchè non è difficile esprimere valutazioni
sull’idoneità delle misure correttive
medio tempore poste in essere, di cui si riferirà diffusamente in seguito
(cfr.
infra, sub G, punto 7).
Nel merito, gli approdi ermeneutici cui è pervenuta questa
Sezione (delibere n. 387/2015/PRSP, n. 5/2017/PRSP, n. 270/2011/GEST,
n.21/2013/VSGF, n. 55/2014/PAR, n. 189/2014/PAR, n. 80/2015/PAR, n.
18/2016/PAR, nonchè Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede di
controllo, n. 2/2012/SSRR/PARI) trovano riscontro in un orientamento pressochè
unanime della restante giurisprudenza contabile (Sezione regionale di controllo
per la Puglia, n. 29/2018/PAR, n. 122/2016/PRSP, n. 152/2016/PAR, deliberazioni
n. 83/2010/PAR e n. 29/2018/PAR, SRC Calabria, n. 406/2011/PAR, n. 85/2017/PAR,
SRC Campania n. 15/2013, n. 213/2013/PAR, 22/2009/PAR, Sez. contr. Lombardia,
1/2007, 401/2012; sez. contr. Emilia Romagna, 20/07, 301/2011).
E’ da registrare, di recente, un precedente in senso
contrario (SRC Liguria n. 73/2018/PAR
[17]), che peraltro non ufficializza un contrasto interpretativo
da comporre nelle forme previste dall’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012.
Tale orientamento, non avendo trovato successiva adesione da
parte di altre Sezioni (cfr. Sezione regionale di controllo per il Lazio,
delibera n. 38/2018/PAR del 18 aprile 2018, alla cui ampia motivazione si
rinvia), è rimasto pressoché isolato. 
Da ultimo, la Sezione delle autonomie, nella delibera n.
4/2018, soffermandosi sulle criticità scaturenti dal fenomeno dell’insorgenza
dei debiti fuori bilancio, ha avuto modo di chiarire che “
non
sempre i debiti fuori bilancio riconosciuti sono contestualmente finanziati
(totalmente o parzialmente). Ciò avviene in difformità a quanto previsto dalle
norme contabili che impongono la copertura del debito all’atto del
riconoscimento di legittimità. Non a caso, infatti, la procedura da seguire per
ricondurre nella contabilità dell’Ente i debiti fuori bilancio consiste nel riconoscimento,
in via esclusiva e non delegabile, da
parte dell’organo consiliare
di quest’ultimo che, con apposita delibera, accerta o autorizza la riconducibilità del
debito ad una delle fattispecie previste dal legislatore, le cause della sua
formazione e le eventuali responsabilità, individuando, quindi, le risorse
necessarie per provvedere al relativo pagamento
”. Ed inoltre, “non sempre i DFB
riconosciuti sono contestualmente finanziati, là dove, invece, le norme
contabili impongono che la copertura del debito avvenga con il riconoscimento
di legittimità, in qualsiasi momento questo si determini
”.
Ed invero, questa Sezione, nella deliberazione n. 5/2017, aveva
già richiamato l’attenzione del comune di Palermo sulla necessità di “
un
attento presidio da parte dell’organo consiliare che, nell’esercizio delle
proprie prerogative di controllo politico amministrativo, è tenuto ad
esercitare un attento scrutinio sulle cause del continuo reiterarsi di debiti
fuori bilancio. E ciò, non solo con riferimento alle passività previste dal
combinato disposto di cui agli artt. 194, lett. e) e 191, comma 4, del Tuel, ma
anche con riguardo a quelle derivanti da sentenze esecutive (art. 194, lett.
a), evitando il perpetuarsi di anomalie
funzionali che già più volte hanno dato luogo a soccombenza giudiziale
. 
E’
di tutta evidenza, infatti, che la mera
ratifica postuma di provvedimenti dirigenziali, che, già sul piano logico
dovrebbero essere conseguenziali alle decisioni consiliari, finirebbe per
rendere immune dal predetto controllo - se non, addirittura, controllore di sé
stesso - l’apparato amministrativo, anche nelle ipotesi in cui quest’ultimo sia
una possibile causa – o concausa - del reiterarsi di disfunzioni
”.
Questa Corte, già da tempo, ha reso
edotto l’ente sugli effetti negativi che indebite inversioni procedimentali
possano avere non solo ai fini del rispetto del parametro di deficitarietà
strutturale n. 8 (che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei
debiti “formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei
debiti “riconosciuti”, valorizza al massimo livello il momento formale della
riconduzione della passività al sistema di bilancio dell’ente da parte
dell’organo consiliare), ma anche ai fini del patto di stabilità interno (delibera
di questa Sezione n. 55/2014/PAR).
La necessità che i debiti in
questione siano imputati all’effettivo esercizio in cui maturano i presupposti
del riconoscimento scongiura, infatti, anche il rischio di possibili prassi
elusive ai fini del patto di stabilità interno, tese a rinviare ad esercizi
successivi passività di cui l’ente è già a conoscenza.
Sotto il primo profilo, è da osservare che tali
considerazioni mantengono immutato vigore non solo nell’attuale fase (in cui i
parametri di deficitarietà strutturale approvati con DM Interno 18 febbraio
2013 risultano ancora vigenti, secondo quanto previsto dall’art. 242, comma 2,
ultimo inciso, Tuel), ma anche nel prossimo futuro, ove si tenga conto dell’atto
di indirizzo sui nuovi parametri di deficitarietà strutturale, approvato
dall’Osservatorio sulla finanza locale il 20 febbraio 2018. In tale ambito, è contemplato
un nuovo parametro, il numero 6, relativo all’incidenza dei debiti fuori
bilancio riconosciuti e finanziati
sul
totale degli impegni al titolo 1 e 2.
Nel contesto succintamente delineato, appare evidente che
l’ente, nel momento in cui, disattendendo i suddetti principi, si riserva un
margine di discrezionalità in ordine alle tempistiche del formale
riconoscimento,
ipso jure è in
grado, attraverso un’irregolare postergazione della delibera consiliare, di
rispettare solo formalmente il parametro di deficitarietà strutturale n. 8. Sul
punto si riferirà più avanti (
cfr. sub E,
punto 3).
Sotto altro profilo, può sin da ora osservarsi che l’obbligo
del tempestivo riconoscimento del debito fuori bilancio da parte dell’Organo
consiliare, oltre ad essere sancito dall’art. 193, comma 2, lett. b, e 194 del
Tuel, trova ulteriore rafforzamento nella previsione dell’art. 188, comma 1
quater, del Tuel, come modificato dal d. lgs. n. 118/2011, ai
sensi del quale agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto
deliberato, debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della
variazione di bilancio che dispone il finanziamento del debito fuori bilancio

ai fini del riconoscimento, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese
per servizi non espressamente previsti per legge.
Proprio in questa prospettiva, questa Sezione, con delibera
n. 5/2017/PRSP, aveva espressamente richiamato l’attenzione dell’ente sulla
necessità di applicare le restrizioni previste dalla predetta norma, qualora ne
ricorressero i presupposti
[18].
Tale richiesta è rimasta senza riscontro, anche in sede di
adozione delle misure correttive (delibera CC n. 38 del 26 febbraio 2018).
Orbene, gli esiti istruttori hanno messo in evidenza una
consistente mole di debiti fuori bilancio – nel 2015 - rimasti da riconoscere per
i seguenti fattori impeditivi:
                         
i.  
€ 3.753.516,67 relativi a “proposte di
riconoscimento di dfb restituite dalla segreteria generale
”;
                        
ii.  
€ 415.899,11 per restituzione delle relative proposte di
delibera consiliare a causa di assenza di disponibilità finanziaria nel
rendiconto 2015 e successivo rinvio al bilancio di previsione 2015-2017;
                       
iii.  
€ 133.432,00 per restituzione delle relative proposte di
delibera consiliare dalla ragioneria generale per rettifiche e chiarimenti.
                       
iv.  
€ 1.981.140,00 per debiti relativi a pagamenti per azioni
esecutive, una parte dei quali (€ 1.331.493,07) regolarizzati nel 2016 e la
restante parte (€ 649.646,93) non ancora regolarizzati.
Con riferimento al primo aspetto, sub i), l’ente ha riferito
che l’importo di 3,7 milioni di euro riguarda richieste di riconoscimento restituite
dalla Segreteria generale affinché venissero riproposte nell'esercizio
finanziario successivo, in quanto non esitate dall'organo consiliare entro il
31/12/2015.
Il Collegio, alla stregua di quanto premesso, ritiene tale irregolarità
di estrema gravità in quanto il rinvio, come nella fattispecie, di debiti riconoscibili
ad esercizi successivi concreta un sostanziale occultamento delle predette
passività, suscettibile di incidere sul sostanziale rispetto del richiamato
parametro di deficitarietà strutturale n. 8 (che prende a riferimento i debiti
formalmente riconosciuti nel triennio), nonché del patto di stabilità interno
2015.
Sotto quest’ultimo profilo, non appare ultroneo  richiamare la circolare della Ragioneria
generale dello Stato n. 5/2012 (in termini, cfr. delibera di questa Sezione n.
55/2014/PAR), che, tra le fattispecie elusive contemplate dall’art. 20, comma
12, del dl n. 98/2011 annovera proprio l’imputazione di spese di competenza di
un esercizio finanziario ai bilanci degli esercizi successivi, quali oneri
straordinari della gestione corrente, ove riferita , come nella fattispecie, a
spese non impreviste di cui l’organo consiliare era a conoscenza entro il
termine dell’esercizio
.
Tale rinvio ad esercizi successivi di debiti riconoscibili
costituisce un altro fattore che – pur singolarmente non decisivo alla luce
degli ampi margini di formale rispetto del vincolo - concorre indebitamente
(unitamente a quelli sub C, punto 2a; sub C, punto 5, sub E, punto 1b,c) al
miglioramento, per analogo importo, dei saldi ai fini del patto di stabilità
interno 2015.
Da ultimo, l’indebita posticipazione del riconoscimento ad
altro esercizio espone l’ente al rischio di azioni esecutive (ove decorra la
moratoria di 120 giorni prevista dall’art. 14, del d.l. 31 dicembre 1996, n.
669 convertito in L. n. 30/1997 e s.m.i.), con correlato aggravio di oneri.
Siffatto timore non appare, nella fattispecie, infondato, in
considerazione dei rilievi formalizzati dall’organo di revisione (cfr.
infra, sub iv) nonché sub E, punto 1c), secondo cui buona parte
delle proposte di riconoscimento sottoposte a suo parere riguardano debiti a
fronte dei quali i creditori hanno già esperito azioni esecutive.
Di ancora più marcata gravità risulta l’irregolarità sub
ii), relativa alla restituzione di proposte di riconoscimento (per euro 415.899,1)
motivata da carenza di disponibilità finanziaria.
A questo riguardo, l’ente, in sede di controdeduzioni, ha fornito
una diversa giustificazione del proprio operato, riferendo che la fattispecie
farebbe riferimento ad atti restituiti dalla Ragioneria generale in quanto
proposti nel corso dell'esercizio provvisorio/gestione, affinchè venissero
riproposte dopo l'approvazione del bilancio di previsione 2015/2018 (approvato
il 5 dicembre 2015).
Questa Sezione osserva, preliminarmente, che l’esercizio
provvisorio non costituisce una causa ostativa al riconoscimento del debito
fuori bilancio.
L’art. 163 del Tuel, come modificato dall'art. 1, comma 1,
lett. aa), D.Lgs. 10 agosto 2014, n. 126, consente espressamente, addirittura nel
più restrittivo regime di gestione provvisoria, la possibilità di assumere solo obbligazioni derivanti da
provvedimenti giurisdizionali esecutivi
, quelle tassativamente regolate
dalla legge e quelle necessarie ad evitare che siano arrecati danni
patrimoniali certi e gravi all'ente.
Tali circostanze sono sicuramente note all’ente, che
peraltro, proprio sulla corretta interpretazione di questa disposizione, ha
chiesto ed ottenuto da questa Sezione un parere (delibera n. 18/2016/PAR).
Le giustificazioni pervenute, inoltre, trovano parziale smentita
nella stessa documentazione versata in atti dall’ente (all. 5), che produce
copia delle note di restituzione “
senza l’annotazione
contabile di rito
”, delle proposte di
delibera agli uffici, con invito alla ripresentazione ad avvenuta approvazione
del bilancio, motivate dal fatto che “
il capitolo non presenta la
necessaria disponibilità
[19].
Il Collegio, pertanto, ritiene replicabili in questa sede le
censure già mosse al punto precedente (sub i).
Inoltre, nella specifica fattispecie, il mancato
riconoscimento legato a carenza di disponibilità finanziaria concreta una
violazione del blocco della spesa contemplato dall’art. 188, comma 1
quater, del Tuel a tutela del ripristino degli equilibri di
bilancio
[20].
Interpellato a riguardo, il Ragioniere generale, in sede di
adunanza, si è limitato a rassicurare sul fatto che, a seguito del suo
insediamento, ha avviato una ricognizione, tra i dirigenti, in ordine alla
sussistenza dei presupposti di applicabilità della norma.
L’accertata violazione della richiamata misura di
salvaguardia si connota, nella fattispecie, di ulteriore gravità, dal momento
che compromette in radice l’attuabilità di tutte le spese disposte dall’ente in
sua violazione (tra queste, ad esempio, le stabilizzazioni di personale
precario di cui
infra, sub E,
punto 5).
 Il Collegio,
pertanto, demanda alla Procura regionale della Corte dei conti gli
approfondimenti in ordine alla possibile sussistenza di danni erariali.
Sicuramente meno grave appare la fattispecie sub iii), sia
per la minore entità degli importi (€ 133.432,00), sia, soprattutto, per la
presenza di valide cause giustificative del mancato riconoscimento,
riconducibili alla riscontrata presenza, in sede di controllo contabile, di
errori, o comunque della necessità di chiarimenti tali da giustificare la
restituzione della proposta di deliberazione all'ufficio di provenienza.
Per quanto concerne l’ultima ipotesi, sub iv), l’ente nulla
contro deduce in ordine alla presenza di debiti relativi a “pagamenti per
azioni esecutive, complessivamente pari a € 1.981.140,00, di cui € 1.331.493,07
regolarizzati nel 2016 ed € 649.646,93 non ancora regolarizzate”, limitandosi a
riferire che “
le uniche fattispecie di debiti con pagamento prima del
riconoscimento e, quindi, con copertura finanziaria a residuo, si riferiscono a
pagamenti per azioni esecutive presso il Tesoriere dell'ente che sono stati
regolarizzati (impegno, liquidazione e pagamento) con stanziamenti in
competenza nel bilancio di riferimento (€1.981.140,00 nell'anno 2015 e €
5.536.671,69 nell’anno 2016); i relativi debiti saranno riconosciuti dal C.C.
negli anni successivi”.
A questo riguardo, il Collegio, nel richiamare quanto
osservato in precedenza (cfr. punti i, nonché sub lett. A, punti 8 e 9), non
può esimersi dal censurare, preliminarmente, l’eccessivo procrastinarsi delle
tempistiche di riconoscimento da parte dell’organo consiliare, con conseguente inosservanza
delle prescrizioni di questa Corte sull’esigenza di celere convocazione dell’organo
consiliare ai fini del tempestivo riconoscimento del debito (delibera n.
387/2015/PRSP).
La diffusa degenerazione delle sentenze esecutive in pagamenti
per azioni esecutive - per quasi due milioni di euro nel 2015 e, addirittura, di
5,5 milioni di euro nel 2016 - è sintomatica dell’evidente necessità di
velocizzare le procedure di riconoscimento (senza nocumento, ovviamente, per le
funzioni di controllo politico amministrativo dell’organo consiliare).
Tale necessità vale anche per le ipotesi relative ad azioni
esecutive regolarizzate e non, contemplate dal principio contabile di cui
all’all. 4/2, par. 6.3.   
Di importo ben superiore, come si riferirà più avanti (cfr.
sub d), risultano i pignoramenti complessivi in essere.
b)  Gran parte delle criticità accertate nel 2015 sono
replicabili con riferimento all’esercizio 2016, nel quale è stata riscontrata
la presenza di debiti fuori bilancio riconosciuti per € 27.776.378,02, di cui €
1.382.421,63 finanziati con “somme impegnate a residuo”, e da riconoscere per
l’importo di € 5.536.672.69, interamente riferiti a pagamenti effettuati dal
tesoriere per azioni esecutive non regolarizzate al 31.12.2016. Detti debiti
risultano, poi, riconosciuti nel 2017 per € 5.514.639,22.
Con riferimento ai debiti riconosciuti nell’esercizio 2016
riferiti a sentenze esecutive, preme segnalare la carenza di informazioni
rinvenute in merito alla data e numero di protocollo della relativa notifica
all’ente, nonché della data di notifica alla tesoreria comunale ai fini
dell’eventuale pignoramento.
L’ente nulla contro deduce esplicitamente a riguardo,
confermando la fondatezza del rilievo, salvo quanto già chiarito sub A, punto
9, circa l’assenza di azioni esecutive non regolarizzate al 31.12.2016.
c)  Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi in riferimento alle contestazioni
relative al finanziamento e/o pagamento di debiti fuori bilancio in assenza del
preventivo riconoscimento da parte dell'organo consiliare, sia nel 2015 che nel
2016, nonostante le rassicurazioni fornite dall’ente e le repliche ufficiali
dell’organo consiliare nella deliberazione inerente alle misure correttive
(cfr. sub E, punto 1).
Come opportunamente segnalato dall’Organo di revisione, ad
oggi il regolamento di contabilità dell’ente, all’art. 17, comma 4, non è stato
adeguato alle indicazioni fornite da questa Sezione regionale con le
deliberazioni n. 387/2015/PRSP e n. 5/2017/PRSP. Inoltre, buona parte delle
proposte di riconoscimento sottoposte a parere dell'organo di revisione contabile
riguarderebbero debiti a fronte dei quali i creditori dell'ente hanno già posto
in esecuzione apposita ordinanza di pignoramento presso terzi.
Il Collegio prende atto delle dichiarazioni rese in adunanza
dal Ragioniere generale circa il riassetto complessivo della disciplina
regolamentare – tuttora in fase di gestazione - al fine di adeguarla ai
principi dell’armonizzazione contabile e, con riferimento alle misure
correttive, rinvia alle apposite considerazioni espresse sub G, punto 7.
d)  Sempre in tema di esposizione debitoria, particolarmente
critico appare l’ammontare dei pignoramenti subiti dall’ente, quantificati, all’esito
dell’istruttoria, in complessivi € 10.665.731,48 al 31.12.2015, e, addirittura,
ad € 33.895.223,83 al 31.12.2016 (oltre ad € 219.767,88 notificati al Tesoriere
ma non inseriti nel conto dello stesso).
In sede di deferimento, è stato osservato che l'elenco
fornito in sede di risposta istruttoria sul rendiconto 2016 non collima con
quello successivamente trasmesso dall’ente, il quale riporta la situazione alla
data dell'11 dicembre 2015.
Nelle controdeduzioni, l’ente ha riferito che gli elenchi
dei pignoramenti alla data dell'11.12.2015 e del 31.12.2016, sebbene non
riportanti colonne analoghe, sono stati prodotti entrambi dalla BNL-Tesoreria
dell'Ente.
L'importo di €33.895.223,83 sarebbe stato desunto
dall'elenco dei pignoramenti al 31.12.2016 considerando l'ammontare di tutti i
pignoramenti notificati all'Ente nel corso del 2016 pari a € 23.009.724,47,
nonché di “
quei pignoramenti estinti, ma lasciati indicati
erroneamente dalla BNL nel medesimo file
”.
In realtà, riferisce l’ente che, alla data del 31.12.2016, le
somme vincolate presso il terzo BNL per pignoramenti esistenti, ammontano ad un
totale complessivo di € 13.453.360,37,
come da sito web della Tesoreria BNL (pari alla sommatoria di €10.530.863,06 ed
ulteriori € 2.922.497,31 mantenuti vincolati dallo stesso istituto e svincolati
l’anno successivo).
Anche in adunanza, il Ragioniere generale ha ribadito le –
invero già note – difficoltà operative indotte dall’attuale gestione della
tesoreria, sempre meno rispondente alle esigenze dell’ente, anche sulla base
degli adempimenti contabili prescritti dal d.lgs. n.118/2011.
Il Collegio, a questo riguardo, richiama quanto già accertato
nei precedenti cicli di controllo (delibera n. 387/2015, punto 7c; delibera n.
5/2017, punto 5c), ribadendo che la presenza di pignoramenti e di azioni
esecutive costituisca, di per sé, un pericoloso sintomo di degenerazione
giudiziale di pretese creditorie rimaste insolute, in grado di compromettere la
tenuta degli equilibri di bilancio.
Non può esimersi dall’evidenziare, inoltre, il preoccupante
trend incrementale dei pignoramenti subiti, nei termini di seguito raffigurati
(tabella n. 15), quale preoccupante sintomo delle difficoltà dell’ente di
adempiere tempestivamente alle obbligazioni passive a vario titolo vantate da
terzi, che ha peraltro determinato l’abbondante superamento dei valori massimi
(5 per cento delle entrate correnti) previsti dal parametro di deficitarietà
strutturale n. 5.
Tabella n. 15 – Pignoramenti all’11.12.2015 e al 31.12.2016
Fonte: Comune
di Palermo – Nota del collegio dei revisori n. 13/2018 e n. 7/2018
Sempre in riferimento ai pignoramenti, sottolinea, anche in
questa sede, l’anomala fluttuabilità degli importi, sintomatica di una non
corretta tenuta della contabilità da parte del Tesoriere, che finisce per
ripercuotersi negativamente sull’attendibilità delle risultanze contabili.
Ne è riprova l’anomala incongruenza degli importi al
31.12.2014, che, riguardando esercizi chiusi, dovrebbero aver acquisito definitività.
Tale problematica è peraltro ulteriormente degenerata nel
2016 con la mancata parifica del conto del tesoriere, di cui si riferirà più
avanti (sub E, punto 2 a).
e)  Particolarmente gravi risultano, inoltre, le criticità
segnalate dallo stesso comune di Palermo in sede di risposta istruttoria sul
rendiconto 2015 (nota prot. n. 131623 del 14.02.2018) con riguardo all’anticipazione di liquidità di Cassa depositi
e prestiti spa ai sensi dei decreti legge n. 66/2014 e n. 78/2015
, e
segnatamente:
Ø nell’ambito delle anticipazioni ex d.l.
n. 66/2014, pari a € 38.493.349,70, la mancata sussistenza dei requisiti
prescritti di certezza, liquidità ed esigibilità alla data del 31.12.2013 nei
debiti cui far fronte. In particolare, si fa riferimento al debito nei
confronti di RAP spa per l’importo di € 10.848.178,00 relativo al maggiore
costo di igiene ambientale rispetto al corrispettivo da contratto di servizio
recante fattura emessa nel 2014 (fattura 2014/VS/148 assunta al prot. n. 940272
del 19.11.2014), e ai debiti certificati dal comune al momento della richiesta
dell’anticipazione e poi rivelatisi carenti nei requisiti al momento del
relativo pagamento, generando la parziale restituzione dell’anticipazione per
l’importo di € 1.210.989,81. L’elenco dei debiti certificati al momento della
richiesta dell’anticipazione differisce, sia nella tipologia che negli importi,
da quello dei debiti effettivamente pagati con la stessa;
Ø la certificazione di debiti da
parte del comune in assenza di certificazione da parte dell’Organo di revisione
(es. il debito verso AMAP per € 6.827,56 gravante su impegni finanziati da
mutuo), nonché di debiti di parte corrente finanziati da mutui (all. n. 2 alla
nota prot. n. 131623 del 14.02.2018);
Ø la presenza, tra i debiti
certificati ai fini della richiesta dell’anticipazione di liquidità, di
passività sorte originariamente nei confronti delle ex municipalizzate AMAP e
AMAT, rispettivamente per gli importi di € 1.915.870,00 ed € 1.413.122,72,
prive di documentazione fiscale, e successivamente attribuite alle società per
azioni AMAP spa e AMAT spa mediante imputazione a impegni poi assunti in
assenza di delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio;
Ø il mancato rispetto del termine di
pagamento dei 30 gg successivi all’erogazione dell’anticipazione di liquidità
da Cassa depositi e prestiti spa ai sensi del D.L. n. 78/2015, avvenuta in data
21.12.2015, per l’importo di € 14.896.687,22. In alcuni casi di ritardo
nell’estinzione dei debiti (per l’importo di € 12.919.467,20) risulta indicata,
quale data di pagamento, quella di emissione del relativo ordinativo di spesa e
non quella di inoltro dello stesso alla tesoreria comunale. Tale fenomeno ha
riguardato principalmente le passività esistenti nei confronti di AMAT per
l'importo di € 12.425.176,43, oggetto di accordo transattivo, pagate a valere
sull'anticipazione di liquidità in via anticipata rispetto al crono programma
di cui alla deliberazione di G.M. n. 317/2016. L’ente rileva, anche in questo
caso, la mancata corrispondenza tra l’elenco dei debiti certificati al momento
della richiesta dell’anticipazione e l’elenco dei debiti effettivamente pagati
con la stessa, sia nella tipologia che negli importi.
In sede di controdeduzioni, l’ente, preliminarmente, ha riferito
che è in fase finale il riscontro, affidato al Segretario generale, sull'analoga
contestazione del MEF, relativa al solo 2015.
Ha, poi, riprodotto, testualmente, un’articolata nota di
riscontro fornita dal Ragioniere generale
pro tempore, la quale richiama una molteplicità di note e di documenti non
in atti di questa Corte.  
La Sezione, a questo riguardo, ritiene di demandare al
Collegio dei revisori dell’ente, non in carica all’epoca dei fatti, gli
opportuni riscontri in ordine alle gravi irregolarità segnalate con nota n.
131623 del 14.02.2018, già in suo possesso, alla stregua delle controdeduzioni
pervenute (nota prot. n.808557 del 21 maggio 2018) e degli atti da queste
richiamati.
L’organo di controllo incaricato, avvalendosi eventualmente
dei poteri di cui all’art. 239, commi 2 e 5, del Tuel, relazionerà degli esiti
del riscontro entro il termine di giorni 120 dalla ricezione della presente
deliberazione, provvedendo, nell’ipotesi di conferma delle irregolarità, ai
conseguenziali adempimenti, anche ai sensi dell’art. 52, comma 2, del d.lgs. n.
174/2016.  
f)   Un ultimo profilo di criticità concernente l’esposizione
debitoria riguarda l'avvio, nell'esercizio 2015, di diversi accordi transattivi
per la cui copertura l’ente, in sede di bilancio di previsione, aveva applicato
l'avanzo di amministrazione per l'importo di € 5.985.400,72, tradottosi in fase
consuntiva in un utilizzo effettivo pari ad euro 455.067,39.
Tali accordi transattivi risultano
avviati a fine esercizio 2015 mediante atti di autorizzazione rilasciati dalla
Giunta comunale e conseguente prenotazione di impegno di spesa. La stipula
effettiva delle transazioni, con conseguente trasformazione delle prenotazioni
in effettivo impegno, risulta essere avvenuta nell'esercizio 2016. Nessuna
informazione è pervenuta in merito alle altre transazioni oggetto di
finanziamento mediante applicazione dell’avanzo (€ 5.530.333,33), sebbene
richiesta in sede istruttoria.
Nelle controdeduzioni, il comune ha
motivato il ridotto utilizzo delle somme finanziate con la tardiva approvazione
del bilancio di previsione 2015/2017, avvenuta il 05/12/2015; circostanza,
quest’ultima, che non avrebbe consentito il perfezionamento delle obbligazioni
entro la chiusura dell'esercizio 2015.
Il Collegio, nel prendere atto
degli elementi di giudizio pervenuti, osserva che, da un sommario esame della
nota prot. n. 165983 del 26.2.2018, versata in atti, emerge, in alcuni casi,
un’evidente inversione procedimentale tra la fase di perfezionamento
dell’impegno (2015) e la stipula della transazione (2016) che del primo dovrebbe
costituire il presupposto logico e contabile.  
Ritiene, pertanto, confermate le
disfunzioni contestate, per la cui futura correzione la Ragioneria generale ha
adottato la direttiva prot. n. 656785 del 24 aprile 2018.
2.  Per quanto concerne la gestione
di cassa
, è stato promosso il contraddittorio con l’ente sui profili di
seguito esplicitati.
a)  Per quanto concerne le risultanze del conto del tesoriere, gli esiti istruttori hanno documentato che:
-    
il
rendiconto 2015 è stato approvato dal Consiglio comunale (deliberazione n. 228
dell’1/07/2016) in assenza di previa parificazione del conto del tesoriere;
-     
la
certificazione dei saldi di cassa è stata effettuata sulla scorta del quadro di
raccordo trasmesso dal tesoriere comunale BNL spa con mail del 10.05.2016;
-     
la
parificazione del conto del tesoriere risulta essere stata effettuata
successivamente, in data 11 agosto 2016, con determina dirigenziale n. 94;
-     
anche
nell’esercizio 2016 il rendiconto è stato approvato (deliberazione di C.C. n.
467 del 13.09.2017) in assenza di previa parifica;
-     
l’ente
non risulta disporre neanche del quadro di raccordo prodotto dalla tesoreria
comunale e il prospetto di riconciliazione dei saldi di cassa tra il comune e
il tesoriere per l’esercizio 2016 è stato trasmesso solo in sede di risposta
istruttoria.
In
sede di adunanza, il Ragioniere generale si è diffusamente soffermato sulle
gravi problematiche riguardanti la gestione di tesoreria, peraltro più volte segnalate
da questa Sezione nei precedenti cicli di controllo.
Da
ultimo, nella delibera n. 5/2017 - invero recante data successiva al periodo di
gestione in esame - questa Corte aveva “invitato
l’amministrazione a porre in essere con la massima urgenza le opportune misure
correttive, secondo le nuove indicazioni contenute al
punto 6.3 del principio contabile
applicato alla competenza finanziaria
(all. 4/2 al D.lgs. n. 118/2011), anche al fine di scongiurare il rischio di
pericolosi disallineamenti tra la propria contabilità e quella del Tesoriere
”.
In
sede di controdeduzioni, l’ente ha precisato che nessuna discordanza di cassa
si è manifestata tra il saldo del Tesoriere al 31 dicembre 2015 e 2016 e quello
dell'ente, né, tantomeno, si sono verificate alterazioni del fondo di cassa
finale rilevante ai fini del risultato di amministrazione.
Ritiene
che la piena conciliazione delle contabilità sia comprovata:
-    
per
l'esercizio 2015, dalle risultanze dell'allegato fornito dal Tesoriere a
corredo del rendiconto di gestione, nonché dalla determinazione del conto del
tesoriere n. 94 del 11/08/2016;
-    
per
il 2016, dal prospetto accluso al rendiconto 2016, riscontrato positivamente
dal Collegio dei revisori in sede di parere.
La
Sezione prende atto degli elementi di giudizio forniti, che, tuttavia, non
ritiene idonei a fugare le perplessità espresse in sede di deferimento.
In
primo luogo, accerta l’avvenuta violazione, da parte del tesoriere, dell’art.
226 del Tuel, il quale impone la resa del conto entro trenta giorni dalla chiusura
dell’esercizio finanziario, ai fini della successiva parifica da parte
dell’ente.
 Al conto del tesoriere, peraltro, deve essere
allegata documentazione di fondamentale importanza ai fini della tenuta della
gestione di cassa, ossia:
a.  gli allegati di svolgimento per
ogni singola tipologia di entrata, per ogni singolo programma di spesa;
b.  gli ordinativi di riscossione e di
pagamento;
c.  
la
parte delle quietanze originali rilasciate a fronte degli ordinativi di
riscossione e di pagamento o, in sostituzione, i documenti informatici
contenenti gli estremi delle medesime;
d.  eventuali altri documenti richiesti
dalla Corte dei conti.
Tali
inadempienze assumono connotazione di ulteriore gravità anche per l’ente, in
considerazione dell’elevato utilizzo di fondi a destinazione vincolata e
dell’andamento progressivamente crescente dei pignoramenti subiti, riscontrati
anche nel biennio in esame (cfr., rispettivamente, sub n. 2d e sub n. 1d).
In
un contesto così problematico, la non ordinata tenuta delle scritture di
rendicontazione sull’utilizzo della giacenza di cassa si riflette
inevitabilmente sull’attendibilità delle scritture dell’ente, spesso connotate
da uno sforzo di ricostruzione postumo delle lacunose e tardive informazioni
ricevute.
Le
rassicurazioni fornite dall’ente sulla piena conciliazione dei dati non trovano
riscontro nel parere del Collegio dei revisori al rendiconto 2016 (pag. 7-8),
laddove emerge una discordanza tra le
scritture del tesoriere e quelle dell’ente pari a ben 98.708,15 euro
, nei
termini di seguito testualmente esplicitati:
I pagamenti e le riscossioni si compendiano
nel seguente riepilogo, rilevando che a causa della mancata produzione del
quadro di raccordo da parte del tesoriere, condizione contestata dall'Ente con
nota prot. n. 786408 del 15/06/2017, non potendosi postergare oltre la
produzione del documento di rendicontazione, l'Ente ha provveduto a
riconciliare i saldi di cassa risultanti dalla contabilità finanziaria con
quello della Tesoreria rilevato dal portale Eni-TESOWEB della BNL, come da
Allegato 7, quantificando il saldo di cassa al 31 dicembre 2016, valido ai fini
della determinazione del risultato di amministrazione, in complessivi €
59.696.813,93. Conseguentemente il Rendiconto in esame non produce l'Esatto
raccordo tra il Fondo di Gassa dell'Ente e quello ancora non comunicato
formalmente dall'Istituto tesoriere Banca Nazionale del Lavoro S.p.A.
Ciò
precisato ed evidenziato qui di seguito si espone il prospetto di
riconciliazione tra il saldo di cassa dell'Ente e il saldo rilevato dal portale
Enti — Tesoweb dell'Istituto tesoriere (cfr. allegato 7 al rendiconto in esame)
”:

Tabella
n. 16 – Prospetto di riconciliazione saldi di cassa Comune e Tesoriere al
31.12.2016
Fonte:
Comune di Palermo – Nota del collegio dei revisori n. 7/2018 – Allegato 18

“Si evidenzia la partita in
contestazione pari ad € 18.386,93, relativa a mandati emessi dall'Ente non
eseguiti dal Tesoriere e non commutati al 31 dicembre 2016 in assegni postali
localizzati o altri mezzi equipollenti, come chiaramente previsto dal punto 6.3
dell'Allegato 4/2 al D.Lgs. 118/2011.
ll Collegio ha più volte
evidenziato la difficile interlocuzione tra L'Ente e l'Istituto Tesoriere invitando
l'Ente a porre in essere quanto opportuno e necessario al ripristino di
rapporti fluidi dotandosi, in primo luogo, di un servizio di tesoreria non in
regime di prorogatio”.
Sempre
dal parere del Collegio dei revisori al rendiconto 2016, inoltre, emerge che:
-     
non tutti gli agenti contabili hanno reso il
conto della loro gestione relativa agli esercizi 2015 e 2016, allegando i
previsti documenti, in attuazione degli articoli 226 e 233 del Tuel
” (pag.
7);
-     
non
risultano parificati ben 15 conti degli agenti contabili interni (pag. 62
[21]).  
 
Risulta, pertanto, in parte qua disatteso anche l’art. 233
del Tuel
[22].
Tale ulteriore ordine di gravi
omissioni ed irregolarità avvalora le perplessità della Sezione riguardo sia alla
corretta tenuta della gestione di cassa, sia alla conseguente attendibilità
delle risultanze riconciliate.  
Questa Sezione, pertanto, ritiene
che la mancata resa del conto del tesoriere e di alcuni agenti contabili
interni debba essere segnalata alla Procura regionale della Corte dei conti ai
fini delle pertinenti valutazioni sulle eventuali iniziative contemplate
dall’art. 141, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 174/2016.
Il Collegio dei revisori, ove non abbia
già provveduto in tal senso, inoltrerà circostanziata denuncia alla Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Palermo, completa dell’individuazione e delle
generalità degli agenti contabili inadempienti.
b)  Anche nell’attuale sessione di monitoraggio, emerge un
elevato ammontare di fondi a
destinazione vincolata non ricostituiti a fine esercizio, per importi
consistenti
(€ 125.004.672,28 nel 2015 ed € 147.024.749,66 nell’esercizio
2016).
Il Collegio prende atto del minore
ricorso, negli esercizi successivi, all’istituto di cui all’art. 195 del Tuel,
cui l’ente ha fatto riferimento sia nelle memorie, sia in adunanza. Tale
fenomeno può essere in parte spiegabile con il parallelo ricorso ad altri
rimedi, quali l’anticipazione di tesoreria e quella di liquidità ex dl 35/2013,
n. 66/2014 e n. 78/2015 per importi elevati (cfr. sub A, punto 1). 
Osserva, tuttavia, che, nella
fattispecie, gli importi non reintegrati a fine esercizio risultano crescenti.
Trova conferma, inoltre, la
violazione dell’art. 195, comma 3, del Tuel, il quale dispone l’obbligo di reintegro
della consistenza con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione,
che deve avvenire al più tardi entro il termine dell’esercizio di riferimento e
non può in alcun modo procrastinarsi, come nella fattispecie, sine die.
Al di là degli stringenti limiti
temporali ai fini della ricostituzione dei fondi, ritiene evidente la forte
tensione di liquidità in cui versa il comune, che infatti, nonostante l’ampio
ricorso ad altre anticipazioni di liquidità, non riesce a fine esercizio a
ricostituire i fondi utilizzati in termini di cassa, come richiesto per legge.
Ciò finisce per procrastinare in avanti la restituzione della liquidità al
finanziamento originario.
In assenza di controdeduzioni a
riguardo, trovano conferma i seguenti ulteriori rilievi:
-    
l’importo
della cassa vincolata nell’esercizio 2016, riportata nel prospetto G 29
allegato al rendiconto 2016, è stato formalizzato in assenza, nel 2016, del
conto del Tesoriere;
-    
al
fine di porre rimedio all’errore, ammesso dallo stesso ente, sono state ridefinite
le somme vincolate con un incremento del saldo al 31.12.2016, rispetto a quello
da rendiconto, di € 50.235.320,32;
-    
nel
dettaglio delle partite vincolate al 31.12.2015 non è stato rinvenuto l’importo
riferito all’anticipazione di liquidità erogata da Cassa depositi e prestiti
spa in data 21.12.2015 e non utilizzata entro la fine dell’esercizio per €
12.919.467,20.
Nel delineato contesto,
particolarmente problematica appare la non corretta tenuta delle scritture
contabili, riscontrata dallo stesso Organo di revisione, che, nel parere al
rendiconto 2016 (pag. 10), ha affermato testualmente che “non risulta possibile il riscontro dell’importo della cassa vincolata
risultante dalle scritture dell’ente al 31/12/2016 con quelle registrate
dall’istituto tesoriere
”.
Si demanda all’ente ogni idonea
iniziativa tesa al pieno ed integrale ripristino dell’attendibilità delle
risultanze contabili.
c)  Le gravi carenze di liquidità, di cui le segnalate
disfunzioni sono espressione, trovano importanti concause nelle ridottissime capacità di riscossione delle
entrate
, reiteratamente segnalate all’ente nei precedenti cicli di
controllo
.
Particolarmente bassa risulta la
velocità di riscossione delle entrate da recupero evasione tributaria, in
costante diminuzione rispetto agli esercizi precedenti (5,75% nel 2015, che
scende ulteriormente al 3,36%, nel 2016, a fronte di percentuali pari al 17,4%
nel 2014, al 13,97% nel 2013 e al 13,86% nel 2012).
La quota maggiore delle riscossioni
ha riguardato il recupero evasione ICI, mentre irrisorie sono risultate le
riscossioni inerenti il recupero evasione Tarsu/Tia/Tari nel 2016 e pari a zero
nel 2015.
Anche il Collegio dei revisori, in
sede di parere al rendiconto 2016 (pag. 74), ha messo in evidenza il peggioramento
della capacità di riscossione, nei termini di seguito esposti: 3,37% per la
competenza, contro il già modesto 5,75% del 2015, nonché il 2,72% per la
gestione dei residui, contro il 4,89% del 2015.
In tale sede, ha riferito che la
criticità è all'attenzione dell'amministrazione che, in sede di misure
correttive conseguenti alla delibera n. 5/2017/PRSP, ha posto la questione tra i
propri obiettivi principali.
La centralità del tema è emersa con
evidenza anche in sede di adunanza, laddove il nuovo Assessore al bilancio
dell’ente, esplicitando ulteriormente i contenuti delle memorie presentate, si
è soffermato diffusamente sul piano di contrasto all’evasione fiscale, citando
le due direttive assessoriali adottate (prot. n. 5 dell’1/08/2017 -e n.3 del
9/01/2018), i cui contenuti sono stati successivamente declinati in appositi
atti di natura regolamentare, nonché in obiettivi gestionali assegnati ai
dirigenti.
In
particolare, ha riferito sull’intensificazione dei controlli, che hanno
consentito un incremento delle superfici imponibili a fini IMU e TARI, sulle
iniziative in tema di tax compliance,
sulla rateizzazione degli importi dovuti dai contribuenti in difficoltà
economica, sulle modifiche alla disciplina del ravvedimento operoso, sul
potenziamento dei servizi on line,
sull’intensificazione dei pignoramenti, sulla compensazione legale dei crediti
verso il comune, sull’accelerazione della riscossione dei fitti attivi.
Da
ultimo, in ordine ai primi risultati conseguiti, ha riferito che nei primi tre
mesi del 2018 il comune ha riscosso ben 13,5 milioni di euro, a fronte di una
situazione di diffusa morosità, nel 2017, soprattutto nella TARI (64% dei
contribuenti).
Il
Collegio, nelle proprie prerogative di valutazione dell’efficacia delle misure
correttive, prende atto favorevolmente dell’insieme organico ed articolato di
misure intraprese, indicativo di un concreto sforzo di correzione delle
disfunzioni segnalate.
Conferma
la criticità nel 2015 e 2016, pur prendendo atto dei primi risultati ottenuti, di
cui si riserva una compiuta valutazione nei futuri cicli di bilancio.  
d)  Analoga problematica,
anche all’esito delle controdeduzioni, si riscontra in riferimento alle entrate
da sanzioni per violazione del codice della strada, la cui percentuale di
riscossione è pari al 18,85% nel 2015 e al 18,26% nel 2016.
Pur
tenendo conto della svalutazione dei relativi crediti mediante FCDE, il
Collegio segnala nuovamente la disfunzione all’ente, riservandosi adeguato
monitoraggio nelle successive sessioni di verifica.
3.  Un altro, rilevante, profilo di criticità riguarda il
superamento, nel 2015, del valore limite di quattro parametri di deficitarietà strutturale (D.M. 18/02/2013), nei
termini di seguito esplicitati:
a.  parametro
2: volume dei residui attivi di nuova formazione provenienti dalla gestione di
competenza e relativi ai titoli I e III, con l’esclusione delle risorse a
titolo di fondo di solidarietà di cui all’art.1, comma 380 della legge 24
dicembre 2012 n. 228, pari a circa il 46,78% rispetto agli accertamenti delle
entrate medesime, esclusi gli accertamenti delle predette risorse a titolo di
fondo di solidarietà (soglia limite: 42%);
b.  parametro
3: ammontare dei residui attivi di cui al titolo I e III provenienti dalla
gestione dei residui attivi, con l’esclusione delle risorse a titolo di fondo
di solidarietà di cui all’art.1, comma 380 della legge 24 dicembre 2012 n. 228,
pari al 95,22% rispetto agli accertamenti delle entrate dei medesimi titoli,
esclusi gli accertamenti delle predette risorse a titolo di fondo di
solidarietà (soglia limite: 65%);
c.  
parametro 4: volume dei residui passivi
complessivi provenienti dal titolo I pari al 44,25% degli impegni della
medesima spesa corrente (soglia limite: 40%);
d.  parametro
5: esistenza di procedimenti di esecuzione forzata superiore allo 0,5 per cento
delle spese correnti (0,98%) riferite a somme vincolate presso la Tesoreria
comunale per l’importo di € 6.545.540,11.
Oltre ai predetti quattro parametri di cui l’ente ha
certificato il superamento, emergerebbe il rispetto solo formale di un
quinto parametro, decisivo ai fini del mancato rientro nella condizione di
deficitarietà strutturale di cui all’art. 242 del Tuel.
Si tratta del parametro n. 8, relativo all’incidenza dei
debiti fuori bilancio riconosciuti sulle entrate correnti, che non deve
superare il valore soglia (1%) nell’esercizio in corso e nel biennio precedente
(2015, oltre che 2014 e 2013).
Tale circostanza non si è verificata in quanto l’ente ha
superato i valori limite nel 2014 e 2015, ma non nel 2013, primo esercizio del
triennio di riferimento, nel quale ha realizzato un’incidenza dei debiti
riconosciuti sulle entrate correnti inferiore all’1% (2013: 0,60%<1 2014:="" 3="" correnti="" entrate="">1%; 2015: 4,85%>1%).
Nel
medesimo esercizio, tuttavia, è stata riscontrata una consistente quota di
debiti fuori bilancio (€ 46.393.921,12) di cui è stato rinviato il
riconoscimento ad esercizi successivi, benché già riconoscibili al 31.12.2013.
L’amministrazione,
in sede di controdeduzioni, ha preliminarmente precisato che l'ammontare delle
proposte di delibere di Consiglio comunale predisposte dai vari uffici
dell'amministrazione comunale in attesa di riconoscimento al 31/12/2013, ammontava
ad € 19.717.861,70. Ha motivato il
mancato riconoscimento entro l’esercizio alla luce del gravoso iter
amministrativo all’epoca vigente
[23].
Questo
Collegio, nel prendere atto, richiama preliminarmente l’attenzione dell’amministrazione
sui profili di criticità di cui il superamento dei singoli parametri è
espressione, nonché sull’entità dello sforamento del valore soglia, in alcuni
casi quasi multiplo rispetto al valore limite.
Per
quanto concerne il rispetto solo formale ed apparente del parametro n. 8, le
giustificazioni dell’amministrazione non sono idonee a superare i motivi di
perplessità.
Anche
nei precedenti cicli di controllo, questa Corte ha costantemente richiamato
l’attenzione sulla necessità di un tempestivo riconoscimento dei debiti fuori
bilancio, anche da sentenza esecutiva (come richiesto, originariamente, dai
principi contabili dell’Osservatorio sulla finanza locale n. 2-101/103),
evitando indebite inversioni procedimentali tra la fase di formale
riconoscimento – intestata al Consiglio comunale – e quella dei conseguenziali
atti gestionali, di competenza dei dirigenti.
Questa
Corte, già da tempo ha reso edotto l’ente sugli effetti negativi che
queste  prassi distorte possono avere,
anche ai fini del rispetto del parametro di deficitarietà strutturale n. 8,
tuttora vigente, che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei debiti
“formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei debiti
“riconosciuti”, valorizza al massimo livello il momento formale della riconduzione
della passività al sistema di bilancio dell’ente da parte dell’organo
consiliare.
Nella
medesima prospettiva, l’atto di indirizzo sui nuovi parametri di deficitarietà
strutturale, approvato dall’Osservatorio sulla finanza locale il 20 febbraio
2018, contempla un nuovo parametro, n. 6, relativo all’incidenza dei debiti
fuori bilancio riconosciuti e finanziati
sul totale degli impegni al titolo 1 e 2.
Muovendo
da queste premesse, risulta evidente che l’amministrazione, nel momento in cui,
disattendendo i suddetti principi, si riserva un margine di discrezionalità in
ordine alle tempistiche del formale riconoscimento, ipso jure è in grado, attraverso un’irregolare postergazione della
delibera consiliare, di eludere il rispetto del parametro di deficitarietà
strutturale n. 8.
Qualora l’ente avesse riconosciuto, entro l’esercizio di
riferimento, tutti i debiti fuori bilancio in possesso dei requisiti di
riconoscibilità, avrebbe superato la percentuale massima d’incidenza sulle
entrate correnti anche nell’esercizio 2013, decisiva ai fini della verifica
della condizione di deficitarietà strutturale, in ragione del superamento della
medesima soglia limite anche nel 2014 e 2015, nonché della violazione di altri
quattro parametri (n. 2,3,4,5).
La seguente simulazione contabile fornisce dimostrazione del
superamento del valore limite del parametro n.8 in ciascuno degli esercizi
2013/2015, nell’ipotesi di tempestivo riconoscimento, da parte dell’ente, di
tutte le passività riconoscibili.





Tabella n.
17 – Debiti fuori bilancio riconosciuti e da riconoscere – esercizi 2013-2015
Fonte:
Elaborazione Corte dei conti su dati tratti dal rendiconto del comune di
Palermo - esercizi 2013-2015
Tabella n. 18 – Parametri deficitarietà strutturale
esercizio 2015 - simulazione
Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati tratti dal
rendiconto del comune di Palermo - esercizi 2013-2015
Alla stregua delle considerazioni che precedono, la Sezione
accerta che nel 2015 ha rispettato solo formalmente il parametro n.8, attraverso
un indebito rinvio ad esercizi successivi di debiti riconoscibili.
In considerazione del certificato sforamento di altri
quattro parametri, tale circostanza è risultata decisiva ai fini del mancato
rientro nella condizione di deficitarietà strutturale e nelle conseguenti
limitazioni previste dall’art. 243 (assoggettamento ai controlli centrali del
Ministero dell’interno) e 110, comma 4, del Tuel (risoluzione di diritto degli
incarichi dirigenziali a contratto), non estensibili analogicamente alla
fattispecie, in quanto di stretta applicazione.
4.  Un ulteriore profilo di deferimento riguarda, anche nel 2015
e 2016, il non corretto utilizzo dei capitoli afferenti ai servizi c/terzi.
Gli esiti istruttori hanno messo in evidenza la persistente contabilizzazione,
alle partite di giro, delle penali per mancato rispetto del contratto di
servizio della società RAP spa, degli accantonamenti di somme per pignoramenti
diversi, nonché delle spese inerenti il servizio esiti e il contenzioso.
In sede di controdeduzioni, l’amministrazione ha confermato
che, al 31/12/2016, non trovava più allocazione tra i residui alcun impegno
imputato a penali per mancato rispetto del contratto di servizio della società
RAP (fattispecie, quest’ultima, già attenzionata da questa Sezione nella
delibera n. 5/2017).
Riconosce che, nel 2015, tale contabilizzazione avrebbe
migliorato i saldi del patto di stabilità interno per un importo assolutamente
esiguo (meno di 15.000,00 euro). 
Ha motivato la presenza di impegni per pignoramenti con
l’esigenza di riversare somme pignorate per conto di terzi; gli impegni di
spesa inerenti al servizio esiti e contenzioso riguarderebbero somme incassate
per pagamenti non andati a buon fine da riversare ai beneficiari. Entrambe le
fattispecie, a suo avviso, sarebbero da allocare contabilmente ai servizi per
conto terzi.
Il Collegio, a questo riguardo, richiama, preliminarmente, la
rigorosa osservanza dei principi contabili applicati in materia di contabilità
finanziaria, contenuti nel par. 7 dell’all. 4/2 del d.lgs. n. 118/2011.
Per quanto concerne le refluenze sul rispetto del patto di
stabilità interno 2015, pur tenendo conto dell’ampio margine con cui è stato
raggiunto l’obiettivo, osserva che questa criticità, singolarmente poco
rilevante, concorre, unitamente ad altre rilevate in precedenza, a migliorare
indebitamente i saldi rilevanti ai fini del vincolo in questione.     
5.  Con un quinto ordine di contestazioni, riguardanti la gestione del personale, l’ente, a
seguito di deferimento, è stato invitato a chiarire le seguenti irregolarità:
a.  l'avvio, nel 2016, di procedure di stabilizzazione di
personale precario a tempo indeterminato per un totale di 58 unità sulla scorta
della deliberazione di G.C. n. 107 del 15/06/2016 relativa alla programmazione
triennale del fabbisogno del personale e piano delle assunzioni 2015/17 e
successiva delibera n. 206 del 27/10/2016 di definizione dei criteri
assunzionali e determinazioni dirigenziali di attuazione n. 653 del 2/11/2016 e
n. 682 del 15/11/2016. Tali assunzioni si porrebbero in contrasto con i
principi reiteratamente affermati da questa Sezione nell’ambito del processo di
riordino delle funzioni dei vari livelli di governo interessati dalla l.r. n.
15/2015 (
ex multis, delibera n.  119/2015/PAR);
b.  l’avvio, nel 2017 (deliberazioni di G.C. n. 205 del
2/11/2017e n. 206 del 7/11/2017), della procedura di stabilizzazione a tempo
indeterminato di 166 unità di personale precario che, dalla documentazione in
atti, risulterebbe in contrasto con il blocco delle assunzioni previsto
dall’art. 3, comma 22, della l.r. n. 27/2016, finalizzato a garantire il
progressivo assorbimento del personale in esubero proveniente dalle ex province
regionali (sul punto cfr., da ultimo, delibera di questa Sezione n.
219/2017/PAR);
c.  
l’indizione, nel 2017, di
procedure selettive per l’assunzione in organico di n. 11 dirigenti tecnici e
n. 2 dirigenti contabili;
d.  la necessità di chiarire il costo effettivo del personale
finanziato con contributi statali di cui alla L. 244/2007, art. 2 commi 550 e
551, e al D.L. n. 207/2008, art. 41, comma 16/terdecies, in considerazione del
fatto che dai prospetti G 3 e G18 di cui all’Allegato G al rendiconto 2015
risulta un importo riferito alle stabilizzazioni ASU inferiore rispetto
all’importo del finanziamento statale, pari ad € 54.464.174,96 (nota di
risposta n. 11/2018 e nota Rag. Gen n. 94690 del 2018).
Con riferimento al profilo sub a), relativo alle
stabilizzazioni di personale precario avviate nel 2016, l’ente, nelle
specifiche controdeduzioni prodotte
[24], ha escluso criticità a riguardo, riferendo che il
reclutamento di tale personale, come risulterebbe dalla deliberazione di G.C.
n. 107/2016 (non rinvenuta in atti benchè dichiarata come allegata), sarebbe
stato effettuato a valere sui
“resti delle capacità assunzionali 2014”, derivanti da turn over 2013, “in ossequio a quanto previsto dall'art. 4,
comma 3, del decreto legge n. 78/2015”
.
L’utilizzo di tali resti sarebbe consentito, a suo avviso,
dall’art. 1, comma 424, della l. 190/2014, che, al fine di consentire i
processi di mobilità di personale sovrannumerario stabiliti, a livello
nazionale, dall’attuazione della legge n. 56/2014, avrebbe precluso ai comuni
solamente l’utilizzo delle facoltà assunzionali 2015 e 2016 e non di quelle
degli anni precedenti.
Il Collegio prende atto degli elementi di giudizio offerti
dall’ente, che ritiene, tuttavia, non idonei a superare le criticità contestate.
Innanzitutto, ritiene non pertinente il
richiamo – da parte dell’ente - alle capacità assunzionali 2014, cui l’art. 3,
comma 22, della l.r. n. 27/2016, non fa in alcun modo riferimento.
E’ utile ricordare che, nella Regione
siciliana, il processo di riordino istituzionale degli enti di area vasta ha
rinvenuto apposita disciplina nella legge regionale 4 agosto 2015, n. 15, in
attuazione della potestà legislativa esclusiva prevista dall’art. 14, comma 1,
lett. “o”, dello Statuto di autonomia differenziata.
In questo peculiare contesto, il legislatore
regionale, con l’art. 2 della l.r. n. 27/2016, ha introdotto una complessa
procedura ai fini dell’avvio, anche in Sicilia, della mobilità obbligatoria del
personale ex provinciale in esubero, conclusa con successo
nelle restanti regioni.
Al fine di consentirne il corretto
espletamento, con l’art. 3, comma 22, ha previsto - testualmente
e senza ulteriori specificazioni, a testimonianza
della tassatività del divieto -
che i percorsi di stabilizzazione di cui ai
commi 1 e 2 sono avviati dopo la
conclusione delle procedure previste dall'articolo 2
(mobilità
personale eccedentario) e comunque dopo
1° marzo 2017, previa verifica della
sussistenza dei presupposti
”.
L’espressa posticipazione
delle procedure di stabilizzazione del personale precario, infatti, era
funzionale al completamento del riordino delle funzioni di area vasta, evitando
che, nelle more della definizione di tale processo, suscettibile di modificare
le funzioni degli enti interessati, potessero essere avviate procedure di
assunzione di personale a tempo indeterminato all’interno degli enti
territoriali senza che fossero state compiutamente definite le attribuzioni istituzionali.
La recessività
delle procedure di reclutamento di nuovo personale rispetto al completamento
dei processi di mobilità del personale ex provinciale in esubero si rivelava,
dunque, funzionale ad una ricollocazione ottimale delle risorse umane, evitando,
al contempo, rischi di reclutamento di personale non corrispondente alle
effettive esigenze istituzionali, con conseguente necessità di ulteriore
ricollocamento di personale soprannumerario (Sezione di controllo per la
Regione siciliana, delibera n.
119/2015/PAR).
A questo riguardo,
osserva il Collegio che, in costanza di un disegno strategico di riassetto di
funzioni e servizi coinvolgente tutti i livelli di governo (Enti di area vasta,
Comuni e Regione, cfr. artt. da 27 a 36 della l.r. n. 15/2015), stenta a
rinvenirsi un importante presupposto logico della programmazione di fabbisogni
del personale, costituito dalla certezza sulla continuità delle funzioni
istituzionali da garantire nel medio – lungo periodo (cfr. Sezione di controllo
per la Regione siciliana, delibera n. 106/2013/PRSP).
In ossequio al
principio di buon andamento e di efficiente impiego delle risorse, non può
ignorarsi, infatti, il nesso di necessaria strumentalità tra i fattori della
produzione (in primis, il personale)
e i servizi da garantire, nel più generale contesto dell’adeguata
corrispondenza tra risorse - umane, finanziarie e strumentali - e funzioni da
svolgere, come peraltro prescritto dall’art. 119, comma 4, della Costituzione
[25]. 
Alla stregua delle
considerazioni che precedono, pertanto, il blocco delle stabilizzazioni
scaturiva in re ipsa, già sul piano
logico, dalla pendenza del processo di riordino delle funzioni di area vasta;
in ogni caso, esso trovava conferma nel tenore letterale del divieto contenuto
nel richiamato art. 3, comma 22,
nella versione pro tempore vigente, nella fattispecie
disatteso
.
In ogni caso, pur a voler prescindere
dalle valutazioni dell’ente in ordine alle condizioni abilitanti l’immissione
in ruolo di nuovo personale, il Collegio deve anche evidenziare l’inosservanza
delle misure di salvaguardia previste dall’ordinamento contabile in presenza di
debiti fuori bilancio - nel 2015, accertati in euro
5.734.656,67 - ancora
da riconoscere e da finanziare (cfr.
sub
E, punto 1, lett. a, b).
A riguardo, infatti, l’articolo 188, comma 1 quater, del Tuel, dispone espressamente che
agli enti locali che presentino,
nell’ultimo rendiconto deliberato, un disavanzo di amministrazione ovvero debiti fuori bilancio, ancorché da
riconoscere
, nelle more della
variazione di bilancio che dispone la copertura del disavanzo e del riconoscimento e finanziamento del
debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per
servizi non espressamente previsti per legge
. Sono fatte salve le spese da
sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi.”
Il richiamato blocco
di impegni e pagamenti - nella fattispecie violato dall’ente – risponde ad esigenze
di tutela di beni di rango costituzionale, che impongono il prioritario ripristino
degli equilibri, mediante il tempestivo ripiano dei debiti fuori bilancio,
rispetto ad ogni altra esigenza di spesa non obbligatoria.
Il Collegio, pertanto, demanda
ogni valutazione in ordine alla sussistenza di possibili profili di danno alla
Procura regionale della Corte dei conti.
Con riferimento alla contestata stabilizzazione,
nel 2017, di 166 unità di personale precario, l’amministrazione, nelle memorie,
ha individuato due diverse fattispecie, riconducili a due distinti
provvedimenti - la
deliberazione G.C. n. 206/2017
e la n. 205/2017 - anch’essi non rinvenuti in atti, benchè dichiarati come
allegati.  
La prima deliberazione, n. 206/2017, riguarderebbe
essenzialmente una rimodulazione dei profili professionali presi in
considerazione dal programma triennale del fabbisogno di personale 2015/2017,
approvato con delibera G.C. n. 107/2016, anch’essa non in atti.
Anche in questo caso, soggiunge l’ente, la delibera n. 206/2017 farebbe espresso
riferimento “alla capacità assunzionale residua del 2014, a valere sul turn
over 2013, utilizzabile a quella data secondo quanto previsto dall'art. 4,
comma 3, del D.L. 78/2015
”, il che, porterebbe ad
escludere qualsiasi violazione al blocco delle assunzioni previsto dall'art. 3,
comma 22 della L.R. 27/2016, che a suo giudizio, alla stregua di
“una
serie di rinvii normativi
”, sarebbe attinente
unicamente alle capacità assunzionali 2015 e 2016.   
L’altro provvedimento, la delibera 205/2017, riguarderebbe la
stabilizzazione a tempo indeterminato del personale a tempo determinato già in
servizio presso l’ente, previsto dall’art. 23 delle leggi regionali n. 25/85 e n.
24/86, cui l'art.3 della l.r. n. 27/2016 darebbe attuazione.
In tale ambito, tuttavia, l’ente precisa di non aver
effettuato alcuna stabilizzazione, difettando alcune condizioni di
procedibilità, relative ad attestazioni che la Ragioneria si era riservata di
rendere.
La Sezione, con riferimento alla prima deliberazione della
Giunta, n. 206/2017, pur prendendo atto delle controdeduzioni pervenute,
ritiene replicabili in questa sede le argomentazioni già espresse sub a, con
riferimento alla violazione dell’art. 3, comma 22, della l.r. n. 27/2016 e dei
principi sottesi al processo di riordino degli enti di area vasta.
Demanda, anche in questo caso, alla Procura regionale della
Corte dei conti ogni valutazione in ordine a possibili profili di danno scaturenti
dall’attuazione della predetta delibera della Giunta comunale n. 206/2017. 
Prende atto del mancato avvio delle stabilizzazioni previste
dall’altra deliberazione della Giunta comunale - n. 205/2017 - e ritiene, allo
stato, la criticità superata.
Reputa altresì chiarito il profilo sub c, avendo il comune riferito
che, nel 2017, ha previsto l’assunzione di 13 dirigenti con contratto a tempo
determinato ex art. 110, comma 1, del Tuel; la relativa procedura selettiva,
peraltro, non sarebbe stata neanche indetta.
Risultano, inoltre, tutt’ora in corso di definizione le
procedure per il reclutamento, tramite concorso, di 11 dirigenti tecnici e 2
contabili, previste dal programma 2015/17 (delibera GC n. 107/2016 e 206/2017
entrambe non in atti).
A quest’ultimo riguardo, la Sezione richiama l’attenzione
dell’ente (che riferisce di aver
“fatto esclusivamente
ricorso alle capacità assunzionali 2014
”) e del
Collegio dei revisori sulla necessità di un’attenta verifica dei presupposti
legislativi che consentono l’immissione in ruolo di tali unità di personale.
Ritiene superato anche il profilo sub d), avendo l’ente
chiarito gli effettivi costi sostenuti nell'esercizio 2015 per il personale
finanziato con le risorse ex art. 2, commi 550 e 551, della L. 244/2007 e art.
41, co. 16
terdecies, del D.L.
207/2008.
6.  Per quanto concerne la gestione
degli organismi partecipati
, il deferimento, allo stato degli atti, si è limitato
ad osservare quanto segue:
a. la perdurante
inottemperanza all'ordinanza n. 1/2014, relativa all’obbligo di trasmettere con
cadenza semestrale a questa Sezione relazioni sulla condizione
economico-finanziaria delle società partecipate, debitamente asseverate
dall’Organo di revisione dell’ente. Tale omissione risulta particolarmente
censurabile in considerazione del grave stato di salute delle società
partecipate cui fa riferimento l’organo di revisione nei propri parere, nonché
delle gravi criticità gestionali emerse in sede di verifica amministrativo
contabile effettuata dai servizi ispettivi dalla Ragioneria generale dello
Stato;
b. la persistente
presenza di posizioni debitorie non conciliate con gli organismi partecipati di
cui all’art. 11, comma 6, lett. j), del d.lgs. n. 118 del 2011, che aumentano
da € 7.648.663,95, al 31.12.2014, ad € 14.240.050,31 al 31.12.2015 e ad €
38.767.094,00 al 31.12.2016;
c. la presenza di
società in perdita al 31.12.2015, riferita ad AMAT spa, per un importo di €
4.611.575,00 a fronte della quale non risulta effettuato alcun accantonamento
nel risultato di amministrazione a titolo di “fondo perdite società
partecipate”. Dal parere dell’Organo di revisione, emerge che nell’esercizio
2016 la società chiude il bilancio d’esercizio con un utile pari a € 541.251,00
che scaturisce unicamente dall’entrata straordinaria di € 16.832.784,60
generata dall’accordo transattivo con il comune di Palermo, a titolo di
risarcimento per modifica unilaterale del contratto di servizio da parte del
socio unico. Tale importo, finanziato con anticipazione di liquidità, risulta
peraltro corrisposto in misura superiore a quella prevista dal piano di
rateizzazione.  Inoltre, dallo stato
patrimoniale della società, emerge la presenza di una perdita portata a nuovo
dall’esercizio precedente che aumenta da € 14.358.417,00 al 31.12.2015 ad € 18.969.992,00
al 31.12.2016. Ciononostante, il patrimonio netto aumenta di € 10.541.251,00
nel 2016 in virtù dell’aumento del capitale sociale di € 10 mln deliberato
dall’Assemblea dei soci in data 14/01/2016 per la realizzazione del Piano di
investimenti di cui alla delibera di G.M. del socio unico - comune di Palermo -
n. 207 dell’11/12/2015, in esecuzione della delibera consiliare n.  443 del 5/12/2015. Lo squilibrio economico
finanziario strutturale in cui opera l’azienda è stato rilevato anche dal
Collegio sindacale dell’azienda nell’informativa sul rischio aziendale
nell’ambito della relazione sulla gestione 2016 (cfr. pag. 54 del parere del
Collegio dei revisori sul rendiconto 2016);
d. risulta, inoltre, la
mancata approvazione del bilancio d’esercizio 2016 della società R.A.P. spa,
partecipata al 100% dal comune di Palermo, nei confronti della quale
sussistono, nel conto del bilancio 2016 dell’ente, debiti per € 35.298.667,00
ai quali si aggiungono ulteriori debiti per € 19.097.143,00 non riconciliati in
quanto non riconoscibili (€ 75.966,00), riconoscibili ma privi di copertura
finanziaria (€ 531.635,00), riconoscibili con copertura finanziaria (€
36.364,00) e in contestazione/o in corso di verifica (€ 18.453.178,00);
e. la mancata
definizione della posizione debitoria con riferimento alle società GESIP SPA in
fallimento e AMIA SPA in fallimento, in ordine alle quali sussiste:
Ø un giudizio pendente nei confronti di GESIP SPA per €
4.968.895,00 in ordine al quale è stato presentato appello avverso la sentenza
n. 6553/2016 del Tribunale civile di Palermo che ha disposto l’annullamento del
decreto ingiuntivo n. 578/2012;
Ø un'esposizione debitoria pendente nei confronti di AMIA SPA
per € 86.480.192,02 oggetto di contenzioso (€ 412.170.027,00 giudizio pendente
– R.G. 8653/2012 ed € 44.310.165,02 giudizio pendente – R.G. 2660/2016);
f.  la presenza, tra i
residui passivi dell’ente, di rilevanti posizioni debitorie nei confronti degli
organismi partecipati risalenti ad esercizi pregressi, in buona parte riferiti
al mancato pagamento dei corrispettivi da contratto di servizio; tra questi,
anche Gesip e Amia in fallimento.

Il comune, in sede di controdeduzioni, anche in questo caso
ha rinviato a separata nota, prot. n. 804108 del 18.5.2018 allegata sub n. 17,
a firma del dirigente del settore partecipate.
a.  Per quanto concerne il primo profilo, l’amministrazione, con
riferimento al disatteso obbligo di “
trasmettere con cadenza
semestrale alla sezione della Corte dei conti delle relazioni semestrali sulla
condizione economico-finanziaria delle società partecipate, debitamente
asseverate dall'Organo di revisione dell'Ente
",
riferisce che il soppresso Servizio programmazione e controllo degli organismi
partecipati, incardinato fino al 10/01/2018 in seno all'Area delle risorse
finanziarie/Ragioneria generale, essendo incaricato del controllo economico-finanziario
come disciplinato dal regolamento unico sui controlli interni, ha proceduto
alla stesura delle suddette relazioni, inviando le stesse al Capo Area e, per
conoscenza, al Collegio dei revisori.
Quest’ultimo, solo in data 26/05/2016, con nota prot. 39,
avrebbe manifestato la propria impossibilità a rilasciare l'asseverazione per
la mancata trasmissione di informazioni relative alla "
verifica
della qualità dei servizi resi dalle società partecipate anche in rapporto alle
risorse impiegate
".
Poichè tale tipologia di controllo era espletata dalle
funzioni dirigenziali competenti per materia, l'amministrazione, con nota prot.
137595 del 17/02/2017 a firma del Sindaco, avrebbe assegnato un termine di 20
giorni per la produzione da parte delle competenti funzioni dirigenziali delle
relative relazioni.
Ciò premesso, il predetto dirigente ha riferito di “non
sapere se l'iter sia stato ultimato o le motivazioni che ne hanno comportato la
mancata attuazione
”.
Tuttavia, ha comunicato che è intendimento del neo
costituito settore procedere ad una standardizzazione di tale procedura così da
garantire “entro la prossima scadenza del 30/06/2018” una più agevole
definizione delle relazioni periodiche semestrali omnicomprensive delle
informazioni relative alla verifica sulla qualità dei servizi.
Il
Collegio, nel prendere atto dei predetti propositi, osserva che l’inosservanza delle
prescrizioni dell’ordinanza n. 1/2014 era stata già censurata da questa Corte
nelle deliberazioni n. 389/2016/PRSP e n. 5/2017/PRSP
.
In sede di parere al rendiconto 2016 (pag. 77), la
perdurante omissione è stata rimarcata dal Collegio dei revisori, che ha evidenziato,
testualmente quanto segue: “
In ultimo, non meno significativo appare
la mancata produzione dell'Ente delle relazioni semestrali al
31/12/2015, al 30/06/2016 ed al 31/12/2016, previste dall'articolo 147 quater
del TUEL e oggetto di asseverazione da parte dello scrivente Organo ai sensi
della Ordinanza istruttoria della Corte dei conti n. 1/2014
”.
Alle predette relazioni, con il decorso del tempo, si sono aggiunte
quelle al 30 giugno 2017 e al 31 dicembre 2017.
Osserva, preliminarmente, la Sezione che, a prescindere
dalle diverse prospettazioni fornite dall’ente e dal Collegio dei revisori, il
mancato inoltro per impossibilità di asseverazione
[26] costituisce, di per sé, un’inversione di tendenza rispetto
al passato, dal momento che l’ultima relazione regolarmente pervenuta, quella al
30 giugno 2015, era anch’essa priva di asseverazione.
Solo successivamente, tale mancanza è stata ritenuta
ostativa alla stessa trasmissione del
report semestrale a questa Corte.
A distanza di due anni e mezzo dall’interruzione unilaterale
del flusso conoscitivo e di ben due delibere della Sezione (esclusa la
presente) che ne sollecitavano - con approccio collaborativo - l’immediato
ripristino, l’amministrazione ha riferito di non sapere neppure se le stesse siano
state trasmesse.
Dalla documentazione in atti, inoltre, è emerso che:
ü le relazioni semestrali sono state regolarmente redatte dal
competente ufficio,
pro tempore
incaricato della loro stesura e che, ciononostante, le stesse non sono state trasmesse
a questa Sezione;
ü dalle sparute informazioni desumibili dal parere dell’organo
di revisione, emerge un grave stato di salute delle società partecipate (cfr.
sub b, c);
ü gli esiti della verifica amministrativo contabile presso il
comune di Palermo disposta dalla Ragioneria generale dello Stato, proprio nel
settore delle società partecipate hanno messo in luce una serie di criticità
gestionali molto gravi, peraltro allo stato non superate.
Tali circostanze connotano di ulteriore gravità le
perduranti reticenze dell’ente.
In considerazione
anche di quanto già infruttuosamente auspicato nei precedenti cicli di
verifica, questa Corte ritiene di dover adottare opportuni provvedimenti al
fine di essere messi nelle condizioni di poter esercitare proficuamente le
proprie funzioni, senza dover scontare problematiche lacune conoscitive su
aspetti che, alla stregua di elementi di giudizio
aliunde pervenuti da parte di organi ispettivi dello Stato, meritano da questa
Corte massima attenzione ed approfondimento.
 Il Collegio,
pertanto, ritiene necessario ordinare all’amministrazione comunale, in persona
del legale rappresentante, la trasmissione, entro trenta giorni dalla ricezione
della presente deliberazione, di tutte le relazioni semestrali ad oggi infruttuosamente
sollecitate, anche se sprovviste dell’asseverazione del Collegio dei revisori
richiesta dall’ordinanza n. 1/2014. In tale ultima evenienza, l’amministrazione
allegherà i rilievi dell’organo di controllo interno ritenuti ostativi all’asseverazione.
In caso d’inottemperanza alle presenti prescrizioni, la
Sezione procederà ad acquisizione coattiva della predetta documentazione,
avvalendosi delle facoltà previste dall’art. 3, comma 8, della legge n. 20/1994
e dall’art. 16, comma 3, del d.l. 13.5.1991, n. 152 e relativa legge di
conversione.
Per quanto concerne gli strumenti di corporate
governance
, già oggetto di analisi da parte di
questa Sezione sulla base delle uniche due relazioni semestrali pervenute
(delibera n. 389/2015/PRSP), si registra la posizione critica del Collegio dei
revisori, in sede di parere al rendiconto 2016 (pag. 76), laddove evidenzia,
testualmente, quanto segue: “
Ancora una volta corre l'obbligo qui
reiterare quanto già in precedenza espresso, pertanto, il Collegio raccomanda
di dare concreta applicazione alle prescrizioni della Corte dei Conti di cui
all'Ordinanza n. 1 del 2014, in prosecuzione delle precedenti qui richiamate, e
alla deliberazione del Consiglio comunale n. 323 del 11 settembre 2013, con
specifico riferimento all'integrale adozione dell'insieme degli strumenti
operativi di varia natura — normativa, organizzativa, gestionale, nonché di
precisi poteri di direzione e controllo della gestione delle società
partecipate da questo Ente, specie quando socio unico—tutti riconducibili al
più generale concetto di corporate governance, che non può prescindere dalla
predisposizione di un adeguato sistema informativo sia contabile che extra
contabile che consenta all'Ente di disporre di tutte le informazioni
concernenti le situazioni finanziarie, contabili, gestionali, nonché la qualità
dei servizi prestati. L'efficacia di tali strumenti operativi consentirebbe
all'Ente di esercitare un effettivo controllo analogo a quello esercitato sui
propri servizi. (…)
Il
Sistema di corporate governance nei confronti delle Società e Organismi
Partecipati è oggetto di attenzione critica anche da parte della Corte dei conti,
da ultimo nella più volte richiamata Deliberazione n. 5/2017
”.
A quest’ultimo riguardo, l’ente, nelle proprie memorie, ha
riferito di aver implementato il sistema informativo per il controllo delle
società partecipate, attraverso l’attivazione del
software SIMOC, dando mandato alle società di provvedere al
caricamento delle informazioni necessarie dell'esercizio delle varie forme di
controllo.
Ha comunicato, altresì, di aver provveduto, con
deliberazione C.C. n. 39 del 26/03/2018, ad adeguare gli statuti societari al
d.lgs. 175/2016, prevedendo, già in sede di statuto, appositi strumenti di
governance, diretti a disciplinare in maniera più incisiva il
monitoraggio e l'esercizio delle varie forme di controllo.
Tale ultimo aspetto è stato sottolineato anche dal Sindaco
in sede di adunanza.
La Sezione, nel prendere atto delle sparute informazioni
pervenute, rinvia ad apposito approfondimento tematico, da redigersi all’esito
del ripristino dell’invio dei
reports
semestrali da parte dell’ente.
b.  Un ulteriore profilo di criticità messo in evidenza in sede
di deferimento riguarda il perdurare dei disallineamenti nei rapporti di debito
credito con le società partecipate, che peraltro fanno registrare un
preoccupante
trend incrementale nel
biennio 2015-2016, nei termini di seguito esposti:
Tabella
n. 19 – Disallineamento debiti/crediti tra comune di Palermo e organismi
partecipati – esercizio 2015
Fonte: Sito istituzionale del comune di Palermo –
Allegato B al Rendiconto 2015

Tabella n. 20 –
Disallineamento debiti/crediti tra comune di Palermo e organismi partecipati – esercizio
2016
Fonte: Sito istituzionale del comune di Palermo –
Allegato B al Rendiconto 2016
Tale problematica è già stata posta all’attenzione dell’ente
dall’Organo di revisione, in sede di parere al rendiconto 2016, laddove osserva
testualmente: “
persistono e si incrementano per dimensione i
disallineamenti tra le posizioni di debito/credito esposti dalle società
partecipate verso l'Ente e le speculari evidenze in capo all'Ente stesso, di
cui si è detto nella sezione dedicata alla quale si fa rimando. (…)
Lo
scrivente Collegio dei Revisori sollecita una definitiva riconciliazione di
tutte le partite debitorie/creditorie verso le società partecipate, anche al
fine di dare compiuto riscontro alle prescrizioni della sezione controllo della
Corte dei Conti nella citata Deliberazione 5/2017/PRSP
”.
In sede di controdeduzioni, l’amministrazione conferma l’entità
dei disallineamenti nel 2015 (€14.240.050)
e 2016 (€38.767.094), che ascendono
ulteriormente, nel 2017, ad € 42.568.236,
cui si aggiungono ulteriori € 1.402.000 per
split payment IVA.
Tali problematiche, come si è avuto modo di riferire nelle
precedenti sessioni di monitoraggio, costituiscono un rilevante fattore
d’incognita per la tenuta degli equilibri di bilancio, anche futuri, dell’ente,
in ragione del notevole divario esistente tra le richieste creditorie avanzate
dalle predette due società e l’ammontare dei debiti che il comune riconosce
come sussistenti.
Sotto altro profilo, la presenza di asimmetrie nei rapporti
di debito – credito costituisce un rilevante fattore ostativo al consolidamento
dei conti, il quale postula la previa “elisione dei rapporti infra gruppo”
(cfr. all. 4/4 al d.lgs. n. 118/2011). 
Al fine di ovviare alla persistente presenza di posizioni
debitorie non riconciliate con gli organismi partecipati rientranti nel
perimetro del consolidamento, l’amministrazione, dopo la predisposizione della nota
informativa al rendiconto 2016 (ai sensi dell'art. 11 del Dlgs. 118/2011),
riferisce di aver proceduto alla predisposizione dello schema del bilancio
consolidato 2016 approvato con delibera GC n. 22 del 8.02.2018.
In quella sede, al fine di consentire l'allineamento delle
risultanze contabili dell'ente con quelle delle società partecipate, ha comunicato
di aver impartito alcune direttive alle società partecipate, inclusive anche della
possibilità di stralcio dei crediti vantati nei confronti dell’ente titolare,
ove insussistenti.
Per la copertura del predetto disallineamento al 31.12.2017,
riferisce di aver previsto le seguenti misure:
ü  € 3.593.613 oltre IVA impegnati sul bilancio di previsione
2017/2019;
ü  € 24.696.585 da garantire attraverso stralcio dai bilanci
delle società dei crediti esposti e non sussistenti, tenendo conto dei
rispettivi fondi svalutazione crediti, se esistenti e pertinenti; la differenza
andrebbe stanziata nel redigendo bilancio di previsione 2018/2020 quale
accantonamento al "fondo rischi perdite societarie”;
ü  € 14.278.038 oltre IVA da stanziare nel redigendo bilancio
di previsione 2018-2020 al fine di consentire agli uffici competenti l'adozione
degli atti amministrativi necessari per il riconoscimento, da parte dell'amministrazione,
di crediti vantati dalle società partecipate interessate per i quali in atto
non sussiste il correlativo impegno di spesa nel bilancio comunale.
L’amministrazione riferisce inoltre di aver istituito, in
data 08/05/2018, un'unità straordinaria di regia e coordinamento, incaricata di
acquisire elementi istruttori finalizzati all’emanazione di apposite direttive
volte al definitivo superamento del fenomeno dei disallineamenti, cui sono
maggiormente interessate le società AMAP
spa, AMAT spa, RAP spa e SISPI spa.
Il Collegio, nel prendere atto degli elementi di giudizio, richiama
l’attenzione dell’ente sul rigoroso rispetto delle disposizioni contenute nell’art.21
del d.lgs. n. 175/2016, nonché nell’all. 4/4 al d.lgs. n. 118/2011, soprattutto
per la parte relativa alle direttive finalizzate al consolidamento.
Ritiene che tale operazione contabile, infatti, per
rappresentare correttamente le risultanze aggregate dell’intero “gruppo
amministrazione pubblica”, non possa prescindere dal considerare le reali
evidenze civilistiche intercorrenti tra ente e società, non alterabili
attraverso iniziative unilaterali, che, ove infondate, rischierebbero di
ripercuotersi sull’attendibilità dell’intero documento contabile.  
La Sezione si riserva ogni opportuna valutazione nel più
generale esame degli andamenti gestionali che perverranno con le relazioni
semestrali.
c.  Un terzo ordine di risultanze istruttorie, basate su
elementi conoscitivi forniti dall’organo di revisione in sede di parere al
rendiconto, ha messo in evidenza che alcune società hanno chiuso il bilancio al
31.12.2015 con perdite d’esercizio. AMAT spa, in particolare, risulta aver chiuso
l’esercizio con una perdita di € 4.611.575,00.
Nel 2016, risulta che la medesima chiude il bilancio
d’esercizio con un utile pari a € 541.251,00 che scaturisce unicamente
dall’entrata straordinaria di € 16.832.784,60 generata dall’accordo transattivo
con il comune di Palermo, a titolo di risarcimento per modifica unilaterale del
contratto di servizio da parte del socio unico.
Tale importo, finanziato con anticipazione di liquidità,
risulta peraltro corrisposto in misura superiore a quella prevista dal piano di
rateizzazione. 
Inoltre, dallo stato patrimoniale della società, emerge la
presenza di una perdita portata a nuovo dall’esercizio precedente che aumenta da € 14.358.417,00 al 31.12.2015 ad € 18.969.992,00
al 31.12.2016
. Ciononostante, il patrimonio netto aumenta di € 10.541.251,00
nel 2016 in virtù dell’aumento del capitale sociale di 10 milioni di euro
deliberato dall’Assemblea dei soci in data 14/01/2016 per la realizzazione del
Piano di investimenti di cui alla delibera di G.M. del socio unico - comune di
Palermo - n. 207 dell’11/12/2015, in esecuzione della delibera consiliare
n.  443 del 5/12/2015.
Lo squilibrio economico finanziario in cui versa strutturalmente
l’azienda è stato rilevato anche dal Collegio sindacale nell’informativa sul
rischio aziendale, nell’ambito della relazione sulla gestione 2016 (cfr. pag.
54 del parere del Collegio dei revisori sul rendiconto 2016).
In sede di controdeduzioni, l’ente, nella sostanza, conferma
il quadro di grave criticità gestionale della società, nonché lo squilibrio strutturale
economico-finanziario in cui opera la società.
A questo riguardo, il Comune (nota prot. 964084 del
23/08/2017) avrebbe invitato il CdA a provvedere alla definizione di un tempestivo
e puntuale programma di valutazione del rischio aziendale, da sottoporre al socio,
ove si propongano correttivi idonei a scongiurare lo stato di crisi della
società.
A seguito del riscontro da parte della società (prot.
233/Pres-3930 del 10/11/2017), il comune ha rilevato che:
Ø  la valutazione del rischio è stata operata senza un'accurata
analisi sull'entità “dei fattori di allerta della crisi" e senza
soffermarsi sulla sussistenza dei presupposti per la continuità aziendale;
Ø  le azioni proposte dall'organo amministrativo nel piano di
risanamento non sarebbero risultate, a giudizio del socio unico, idonee ad
evidenziare la "comprovata sussistenza di concrete prospettive di recupero
dell'equilibrio".
Ciò premesso, il neo costituito Settore controllo società
partecipate (nota prot. 287059 del 22/03/2018), ha richiesto alla società la
trasmissione di un dettagliato    programma
di valutazione del rischio, ex art. 6 del d.lgs. 175/2016. 
La situazione è anche monitorata dall’unità straordinaria di
regia e coordinamento.
La Sezione, anche sulla base delle direttive recentemente
imposte dall’ente in ordine allo stralcio delle posizioni creditorie, esprime
forte preoccupazione sulla continuità dell’azienda, che esercita un servizio di
importanza primaria per la collettività.
Invita l’amministrazione allo scrupoloso rispetto delle disposizioni
introdotte dall’art. 14 del d. lgs. n. 175/2016 e dalla normativa richiamata,
riferendo degli esiti del monitoraggio in sede di relazione semestrale.
Prende atto del fatto che l’amministrazione nulla ha contro
dedotto in ordine all’esubero dell’anticipazione di liquidità corrisposta alla
società rispetto agli importi previsti dal piano di rateizzazione. La
questione, già rilevata in precedenza (cfr. sub E, punto 1e), sarà comunque
oggetto di approfondimento da parte dell’organo di revisione.  
d.  Gli esiti istruttori hanno inoltre messo in evidenza la
mancata approvazione del bilancio d’esercizio 2016 della società R.A.P. spa,
partecipata al 100%, nei confronti della quale sussistono, nel conto del bilancio
2016 dell’ente, debiti per € 35.298.667,00, cui si aggiungono ulteriori debiti
per € 19.097.143,00 non riconciliati in quanto non riconoscibili (€ 75.966,00),
riconoscibili ma privi di copertura finanziaria (€ 531.635,00), riconoscibili con
copertura finanziaria (€ 36.364,00) e in contestazione/o in corso di verifica
(€ 18.453.178,00).
L’ente, a riguardo, non fornisce controdeduzioni,
avvalorando ulteriormente le preoccupazioni della Sezione, che richiede la
messa a punto di adeguate ed urgenti misure correttive.
e.  Di particolare gravità, inoltre, è risultata la mancata
definizione della posizione debitoria con riferimento alle società GESIP SPA in
fallimento e AMIA SPA in fallimento, in ordine alle quali sussiste:
Ø un giudizio pendente nei confronti di GESIP SPA per €
4.968.895,00 in ordine al quale è stato presentato appello avverso la sentenza
n. 6553/2016 del Tribunale civile di Palermo che ha disposto l’annullamento del
decreto ingiuntivo n. 578/2012;
Ø un'esposizione debitoria pendente nei confronti di AMIA SPA
per € 86.480.192,02 oggetto di contenzioso (€ 412.170.027,00 giudizio pendente
– R.G. 8653/2012 ed € 44.310.165,02 giudizio pendente – R.G. 2660/2016).
L’amministrazione, in sede di repliche, nulla riferisce a
riguardo
[27].
Anche questa situazione, già segnalata dal Collegio dei
revisori, dovrà essere oggetto di attento presidio da parte dell’ente, dei cui
esiti riferirà periodicamente in sede di monitoraggio semestrale.
f.  Con un ultimo ordine di rilievi, il comune è stato invitato
a chiarire la presenza, tra i propri residui passivi, di rilevanti posizioni
debitorie nei confronti degli organismi partecipati risalenti ad esercizi
pregressi, in buona parte riferiti al
mancato pagamento dei corrispettivi da contratto di servizio
; tra questi,
anche Gesip e Amia in fallimento.
In sede di controdeduzioni, l’ente si è limitato, in maniera
laconica, a riferire che “
la rivisitazione/mantenimento degli
stessi per gli anni pregressi è stato governato dall'Ufficio Bilancio
”. 
Il Collegio richiama l’ente a porre adeguato rimedio a tale
problematica, attraverso un approccio che contemperi le proprie esigenze di
governance
e la tutela dei propri diritti sociali con un approccio
coerente con la visione di “gruppo” delineata dall’all. 4/4 al d.lgs. n.
118/2011, necessaria a rappresentare in modo attendibile le risultanze
aggregate, sotto il profilo finanziario, economico e patrimoniale.
F - VERIFICA AMMINISTRATIVO CONTABILE
DELL’ISPETTORATO GENERALE DI FINANZA DEL MEF – MISURE CORRETTIVE
Il Comune di Palermo, nel periodo compreso tra il 12
dicembre 2016 e il 27 gennaio 2017, è stato destinatario di una verifica
amministrativo contabile da parte dell’Ispettorato generale di finanza della
Ragioneria generale dello Stato.
La relazione ispettiva, pervenuta a
questa Sezione con nota prot. Cdc n. 10721 del 21 novembre 2017, elenca una
serie di criticità molto gravi, principalmente riguardanti la gestione del
personale e le società partecipate, che, allo stato, non risultano superate.
Nelle memorie, l’amministrazione ha
riferito che le controdeduzioni da inviare al Ministero dell'economia verranno trasmesse
entro breve. A tal fine, il Sindaco ha incaricato del coordinamento delle
posizioni dirigenziali il Segretario generale.
Nella relazione saranno analiticamente
indicate, oltre alle deduzioni dell'ente rispetto ai profili di criticità
segnalati nella relazione ispettiva, anche tutte le misure, definitive e
cautelative, già adottate ed adottande.
Questa Corte si riserva idoneo
monitoraggio sulle misure adottate per correggere le disfunzioni segnalate dall’ufficio
ispettivo.

G - ESAME DELLE MISURE CORRETTIVE A SEGUITO DELLA DELIBERAZIONE
5/2017/PRSP
A seguito della deliberazione di
accertamento n. 5/2017/PRSP del 10 gennaio 2017, relativa al controllo sul
rendiconto 2014, l’ente ha trasmesso, con notevole ritardo rispetto ai termini
assegnati (60 giorni, prorogati di ulteriori 60 con ordinanza n. 28/2017/CONTR),
la deliberazione del Consiglio comunale n. 38 del 26 febbraio 2018 avente ad
oggetto: “controllo finanziario degli enti locali – rendiconto 2014 e bilancio
di previsione 2015 - misure correttive adottate dall’Ente a seguito del ciclo
dei controlli ai sensi dell’art. 148 bis comma 3 del Tuel. Deliberazione n.
5/2017/PRSP del 10 gennaio 2017 - Azioni correttive”.
Osserva il Collegio, preliminarmente,
che le misure correttive adottate si presentano talvolta inadeguate con
riferimento alle singole criticità sollevate nei precedenti cicli di controllo,
sia per la mancata attivazione di concrete azioni correttive, sia per la
mancata trasmissione degli allegati richiamati nella deliberazione di consiglio
comunale che non consente la verifica degli atti citati, sia per il rinvio
dell’adozione di determinate misure correttive all’organo di revisione,
deputato alla verifica delle misure correttive e conseguente segnalazione a
questo organo di controllo  e non
all’adozione delle stesse.
In molteplici casi, inoltre, l’ente
auto - qualifica come superate alcune criticità, che questa Sezione - cui
compete la valutazione di cui all’art. 148 bis, comma 3, del Tuel - non ritiene
tali, stante la loro reiterazione nei successivi cicli di controllo (cfr., ad
es., criticità sub E).
In sede di deferimento, sono stati
messi in evidenza alcuni punti, particolarmente significativi, in ordine ai
quali questa corte osserva quanto segue.
1)  In sede di misure correttive, l’amministrazione risulta aver
attivato un processo di monitoraggio nei confronti del tesoriere, al fine di
ridefinire le partite vincolate, l’importo reale dei pignoramenti esistenti e
la disponibilità effettiva di cassa; ha riferito, inoltre, dell’aumento di
disponibilità di cassa non vincolata per € 2.922.497,31 senza, tuttavia,
produrre documentazione a supporto.
L’ente richiama l’allegato “F”, non rinvenuto nel corpo della
deliberazione, laddove vi sarebbe un documento estratto dal portale BNL, in cui
sarebbe stata evidenziata la riduzione delle somme oggetto di pignoramento da €
11.572.816,79 del 10/2/2017 a € 8.638.215,05 al 13/2/2017, con conseguente
aumento della disponibilità liquida dell'Ente di pari importo.
Il Collegio, nel prendere atto, rinvia alle considerazioni
espresse, anche dal Collegio dei revisori, sub E, punto 2.
2)  I dati relativi alla riscossione delle entrate da recupero
evasione tributaria e dai proventi da sanzioni per violazione del Codice della
strada non coincidono con quelli in sede di controllo finanziario sul
rendiconto 2015, nonché con i dati riportati nel conto del bilancio e nei
documenti ivi allegati.
L’ente nulla contro deduce a riguardo.
3)  Permangono, anche negli esercizi 2015 e 2016, le giacenze di
cassa presso i c/c postali che non vengono riversate nel conto di tesoreria
comunale al termine dell’esercizio (€ 995.095,85 al 31.12.2015 ed € 764.756,42
al 31.12.2016). Per contro, si assiste, soprattutto nel 2016, ad un anomalo
incremento di “depositi bancari”, che passano da 172.420,65 (31.12.2015) ad
euro 9.701.296,59 (31.12.2016).
A questo riguardo, l’amministrazione ha messo in evidenza la
sensibile riduzione degli importi non riversati a fine esercizio,
fisiologicamente non azzerabili per le ragioni tecniche esposte nella delibera
di questa Sezione n. 5/2017, cui si rinvia.
La tabella seguente illustra il trend migliorativo tra il 2012 e il 2016, di cui il Collegio,
anche in questa sede, dà atto.
Tabella n. 21 –
giacenze liquide sui c/c postali - esercizi 2012-2016
Fonte: Memorie comune
di Palermo - Nota prot. n. 808557 del 21.05.2018 acquisita al prot. Cdc n. 4662
del 22.05.2018
Per quanto concerne l’anomalo incremento dei depositi
bancari, il Ragioniere generale, in sede di adunanza, ha escluso che tale fenomeno
sia imputabile ad emissione di BOC  -
come sembrerebbe desumersi dalla nota integrativa al conto del patrimonio – ed
ha rinviato alle memorie, laddove si precisa che <
in
applicazione del P. 3.18 del principio contabile applicato della CF sono stati
registrati nella voce "Depositi bancari" i nuovi mutui assunti nel
2017, pari a circa 9,5 ml circa, con emissione dei relativi mandati di
pagamento emessi sul codice 0.3.04. (versamenti a depositi bancari). Sul titolo
E.5.04 (Prelievi da depositi bancari) verranno poi emesse le reversali
corrispondenti alle somme erogate dalla Cdp a valere sui suddetti mutui.
>
Il Collegio prende atto dei chiarimenti e si riserva idonee
verifiche nei futuri cicli di controllo.
4)  La rideterminazione della giacenza delle partite vincolate
dal 2002 al 2015, secondo il principio contabile applicato 4/2 del d. lgs. n.
118/2011, risulta ancora in corso di definizione. Le risultanze citate,
riportate negli allegati al conto del bilancio, si sono rilevate errate a causa
delle difficoltà di interlocuzione con l’istituto tesoriere.
La problematica non risulta superata, ed anzi appare in
ulteriore aggravamento, ove si consideri il ritardo nella parifica del conto
del tesoriere nel 2015 e l’assenza del conto del tesoriere nel 2016, di cui si
è già riferito sub E, punto 2.
5)  Le attività in merito alle criticità riconducibili alla
gestione dei residui risultano demandate all’Organo di revisione contabile
dell’ente.
Nelle memorie, l’ente si sofferma sul - pur lento e faticoso
– riscontro alla richiesta di verifica di atti interruttivi della prescrizione
di cui alla delibera 385/2015/PRSP, punto 5 b.
Dalla documentazione acquisita dall’organo di revisione,
inoltre, emerge:
-       
l’assenza di atti
interruttivi della prescrizione in merito ai residui attivi vetusti mantenuti
in sede di riaccertamento straordinario, in parte forniti dalla Ragioneria
generale del comune e richiamati nella nota del 10 marzo 2017 allegata alla
nota dell’organo di revisore del successivo 14 marzo;
-       
la cancellazione, per
prescrizione, dei residui inerenti i servizi c/terzi, limitatamente agli anni
2001, 2002 e 2003
[28].
Il Collegio dei revisori, ove non abbia già proceduto in tal
senso, procederà ai conseguenziali adempimenti previsti dall’art. 52, comma 2,
del d.lgs. n. 174/2016.  
Per le criticità relative alla contabilizzazione dei residui
anche nei cicli di controllo in esame, la Sezione rinvia a quanto accertato sub
D e si riserva idonee verifiche nelle successive sessioni di monitoraggio.
6)  Non risultano intraprese attività concrete volte a superare
le criticità sollevate in merito al mantenimento dei residui relativi ai
servizi c/terzi, sia per l’anzianità che per la tipologia di partite ivi
imputate.
La criticità, sia pur per importi di gran lunga ridotti, si
presenta anche nel 2015 e 2016, come risulta accertato sub E, punto 4.
Anche questa problematica sarà monitorata, in ragione anche
dell’incidenza sul rispetto del pareggio di bilancio.
7)  Non risultano adottate misure in merito al preventivo
finanziamento di debiti fuori bilancio rispetto al momento del relativo
riconoscimento, nonostante il consiglio comunale continui ad attestare
l’avvenuta autocorrezione a partire dall’esercizio 2015.
Nonostante le rassicurazioni dell’ente, anche nella
precedente sessione di monitoraggio, questa Corte non può esimersi dal
constatare, anche nel 2015 e 2016, l’indebito procrastinarsi del fenomeno il
cui superamento postula la formale abrogazione della norma contenuta
nell’art. 17, comma 4, del regolamento di contabilità dell’ente
(che, come
noto, prevedeva la liquidazione in assenza di preventivo riconoscimento del
debito da parte del consiglio comunale), tuttora vigente.
Allo stato, si registra solamente una circolare del
Segretario generale (prot. n. 1004405 in data 11 dicembre 2014), non avente
rango normativo e dunque sprovvista di efficacia abrogativa, come peraltro
comprovato dalle evidenze in atti.
Il Collegio prende atto che la predetta proposta di
abrogazione, mai esitata, è stata superata da un’iniziativa di rivisitazione
organica - tuttora in gestazione - dell’intero regolamento di contabilità. Secondo
quanto riferito dal Ragioniere generale in adunanza, la nuova disciplina dovrebbe
contenere l’espresso divieto d’inversione procedimentale nelle ipotesi di cui
all’art. 194, comma 1, lett. a, del Tuel).
In considerazione delle gravi criticità accertate anche
nell’attuale sessione di monitoraggio (cfr. sub E, punto 3), questa Corte ritiene
che, nelle more dell’aggiornamento del testo regolamentare alle disposizioni
introdotte dal d.lgs. n. 118/2011, debba comunque trovare esito la predetta
proposta abrogativa, che nel mese di settembre del 2016 risultava inoltrata al
Collegio dei revisori per il parere di competenza.  
Nella medesima prospettiva, ritiene imprescindibile un’attenta
vigilanza in sede di controllo sugli equilibri finanziari (art. 147
quinquies del Tuel). Tale controllo, tuttavia, introdotto dall’art. 3
del d.l. n. 174/2012, non risulta ancora operativo in quanto non regolamentato
dall’organo consiliare.
Assume particolare rilievo, in quest’ultimo contesto, l’art.
193, comma 2, lett. b, del Tuel che finalizza il costante monitoraggio degli
equilibri di bilancio anche all’adozione dei “provvedimenti per il ripiano di
eventuali debiti di cui all’art. 194” del Tuel
[29].
Muovendo da queste considerazioni, questa Corte non
comprende sulla base di quali presupposti il Consiglio comunale, nella delibera
n. 38 del 26 febbraio 2018, recante misure correttive a seguito della delibera
n. 5/2017/PRSP, (auto)qualifichi come superati questi rilievi, affermando testualmente
che “
la
criticità derivante dalla prassi invalsa fino a tutto l’anno 2014, consistente
nell’inversione, per i DFB ex lett. a), del pagamento rispetto al loro
riconoscimento da parte dell’Organo consiliare, è da intendersi risolta, in
quanto l’Ente conferma che l’azione
di autocorrezione è stata attuata dall’anno 2015
”.
Non avendo l’organo consiliare esitato né il nuovo
regolamento di contabilità (che vieta ufficialmente la prassi censurata), né,
tantomeno, l’abrogazione dell’art. 17, comma 4, del regolamento di contabilità vigente
(tuttora autorizzativo della prassi censurata), sarebbe stata probabilmente
auspicabile una maggiore ponderazione dei toni (i caratteri in grassetto e
sottolineato sono fedelmente riportati dal testo della delibera) e dei
contenuti della deliberazione.
8)  Con riferimento all’assenza di documentazione che attesti la
correttezza della stima del contenzioso in essere e la congruità del relativo
fondo accantonato nel risultato di amministrazione, si rinvia a quanto
acclarato sub A, punto 2, nonché al parere espresso a riguardo dal Collegio dei
revisori.
9)  Da ultimo, l’ente assume erroneamente come superata - anche
nell’esercizio 2013 - la criticità di cui al punto 10, lett. a), della
deliberazione n. 387/2015/PRSP, ove si afferma testualmente: “
il
problema risulta superato nelle annualità successive, in quanto
l’amministrazione riferisce, seppure incidentalmente, che il personale della ex
GESIP è transitato nella neo istituita società RESET spa, posseduta al 100%
”.
In sede di controdeduzioni, ritiene di aver già chiarito quale
fosse il rapporto intercorrente, nell'anno 2013, tra l'Amministrazione comunale
e la Gesip spa. Riferisce che “
In detta sede viene altresì esplicitato,
con apposita tabella dimostrativa, che, quand'anche la spesa per l'integrazione
salariale Gesip fosse da considerarsi spesa personale, la stessa non avrebbe comportato,
a legislazione vigente, per l'anno 2013, il mancato rispetto dell'art. 1, co.
557, della L.296/2006
”.
Il Collegio, vista anche la mole e l’entità delle misure
correttive che l’amministrazione deve intraprendere, ritiene di non dover
ulteriormente indugiare su problematiche risalenti al 2013, non più
ripresentatesi.
Da ultimo, osserva il Collegio che
l’Organo di revisione pro-tempore ha trasmesso le controdeduzioni in merito
alle verifiche richieste con la deliberazione n. 387/2015/PRSP con nota prot.
n. 32 del 20 febbraio 2017 (acquisita al prot. Cdc n. 2632 del 24/02/2017) e
alla deliberazione n. 5/2017/PRSP con nota n. 19 del 14/03/2017 (acquisita al
prot. Cdc n. 3159 del 16/03/2017), dalle quali emerge:
1)     la mancata verifica della cassa vincolata e dati discordanti
in merito alla sua composizione e importo da ricostituire al 31.12.2015
(opportunamente confrontato con i dati di bilancio 2015);
2)     l’assenza degli atti interruttivi della prescrizione in
merito ai residui attivi vetusti mantenuti in sede di riaccertamento
straordinario, in parte forniti dalla Ragioneria generale del comune e
richiamati nella nota del 10 marzo 2017 allegata alla nota dell’organo di
revisore del 14 marzo 2017;
3)     la cancellazione, per prescrizione, dei residui inerenti i
servizi c/terzi limitatamente agli anni 2001, 2002 e 2003 (nota del servizio
economato n. 1007134 del 10/06/2016).
*********
Conclusivamente, la Sezione accerta,
nei termini evidenziati in narrativa, i profili di criticità, sub A, punti 1,2,3,4,5,6,8,9;
sub B, punti 1,2,3,4; sub C, punti 1,2a,5; Sub D, punti 1,2,3,4; sub E, punti 1
(a,b,c,d,f), 2 (a,b,c,d), 3, 5, (a,b), 6 (a,b,c,d,e,f); sub F.
Per quanto concerne le problematiche che si riverberano sul corretto
computo del risultato di amministrazione 2015 e 2016, l’ente vi porrà formale
rimedio, tenuto conto anche delle refluenze sugli esercizi successivi, in virtù
del principio di continuità dei bilanci e dei rendiconti (postulato n.  11 all. n. 1 al d.lgs. n. 118/2011). Tale
principio, come noto, riguarda anche i dati contabili nella successione del
tempo, i quali devono essere rilevati e rappresentati con correttezza nelle
situazioni contabili di chiusura e di riapertura dei conti.
Si richiamano, a riguardo, i principi espressi dalla Corte
costituzionale nelle sentenze n. 89/2017, n. 49/2018 e n. 101/2018
[30].
Il Collegio si riserva ulteriori
approfondimenti in ordine ai punti sub C2a, C5, E1b, E1c, E1e e n. 4.  
Con
riferimento alle misure tese alla correzione delle disfunzioni segnalate nei
precedenti cicli di controllo, alla luce della deliberazione C.C. n. 38 del 26
febbraio 2018, rinvia alle valutazioni espresse sub G, sollecitando un
complesso di azioni correttive tempestive ed efficaci, di cui si riserva un
adeguato monitoraggio nei futuri cicli di controllo.
                                                    P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezione di controllo per
la Regione siciliana, all’esito della verifica sul rendiconto 2015, 2016,
nonchè sulle misure correttive adottate dal comune di Palermo con delibera CC
n. 38 del 26 febbraio 2018, all’esito del contraddittorio:
-    
accerta, nei termini evidenziati in narrativa, i profili di
criticità sub A, punti 1,2,3,4,5,6,8,9; sub B, punti 1,2,3,4; sub C, punti 1,2a,5;
Sub D, punti 1,2,3,4; sub E, punti 1 (a,b,c,d,f), 2(a,b,c,d), 3, 5, (a,b), 6
(a,b,c,d,e,f); sub F;
-    
dispone che, preliminarmente all’adozione delle misure
correttive, l’ente verifichi la sussistenza delle limitazioni previste
dall’art. 188, comma 1 quater, del
Tuel, cui è tenuto a conformarsi, al ricorrere dei presupposti.
      O R D I N A
Che, entro trenta giorni dalla ricezione della
presente deliberazione, l’amministrazione provveda alla trasmissione di tutte
le relazioni semestrali previste dall’ordinanza n. 1/2014 non pervenute in
atti, e, segnatamente, quelle dal 31 dicembre 2015 al 31 dicembre 2017.
A modifica dell’ordinanza n. 1/2014, dispone altresì
che i predetti documenti debbano essere inoltrati a questa Corte anche se
sprovvisti dell’asseverazione del Collegio dei revisori; in tale evenienza,
l’amministrazione allegherà i rilievi dell’organo di controllo interno e la
correlata documentazione.
In caso d’inottemperanza, la
Sezione procederà ad acquisizione coattiva della predetta documentazione,
avvalendosi delle facoltà previste dall’art. 3, comma 8, della legge n. 20/1994
e dall’art. 16, comma 3, del d.l. 13.5.1991, n. 152 e relativa legge di
conversione.
DISPONE
a cura del Servizio di
supporto della Sezione di controllo la trasmissione di copia della presente deliberazione:
-    
Al
Sindaco e al Consiglio comunale, per il tramite del suo Presidente, per
l’adozione delle conseguenziali misure correttive entro il termine di 60 giorni
dalla presente deliberazione, ai fini delle verifiche intestate a questa Corte
dall’art. 148 bis, comma 3, del Tuel;
-    
Al
Collegio dei revisori dell’ente, per gli approfondimenti e le verifiche di
competenza, dei cui esiti riferirà a questa Sezione entro i termini assegnati
dalla presente deliberazione;
-    
 Alla Procura regionale della Corte dei conti
per le valutazioni di competenza sui possibili profili di danno erariale
scaturenti dalle criticità evidenziate in narrativa, sub E, punto 1 a, lett.ii;
sub E, punto 5, lett. a,b; fermi restando gli accertamenti demandati al
Collegio dei revisori;
 
-    
ai
Servizi ispettivi di finanza pubblica presso la Ragioneria generale dello Stato,
per i profili di competenza, i quali avranno cura di notiziare questa Sezione
in ordine al grado di superamento delle criticità evidenziate nella Relazione redatta
all’esito della verifica amministrativo contabile eseguita presso il comune di
Palermo dal 12 dicembre 2016 al 27 gennaio 2017.
Così deciso in Palermo,
nella camera di consiglio del 23 maggio 2018. 

           L'ESTENSORE


             IL
PRESIDENTE

        (Francesco Albo)

           (Maurizio Graffeo)



        Depositata in segreteria il 2 agosto
2018
            IL FUNZIONARIO RESPONSABILE
                     (Fabio Guiducci)              









[1] Si riepiloga, di seguito, l’iter istruttorio, sui rendiconti 2015 e
2016:
-  i questionari relativi al rendiconto 2015, al bilancio di
previsione e rendiconto 2016 sono stati trasmessi in assenza degli allegati previsti
dalle linee guida approvate da questa Sezione di controllo e richiesti
specificatamente con note n. 11685 del 7/12/2016, n. 10455 del 23/11/2016 e n.
7449 del 6/09/2017;
-  le note di risposta istruttoria sui rendiconti 2015 e
2016 sono state trasmesse con notevole ritardo rispetto al termine assegnato e
in successivi invii, l’ultimo dei quali avvenuto in data 28 marzo 2018;
- le note di risposta si presentano incomplete e carenti di
osservazioni da parte dell’Organo di revisione il quale, sovente, nel rispondere
alle richieste istruttorie, si limita alla mera trasmissione della
documentazione prodotta dall’Ente, senza esprimere alcuna valutazione in
merito.

[2] Nota Rag. gen. n.
109651 del 7.02.2018 e nota Organo di revisione n. 13/2018.

[3] Nota prot. n. 32 del
20 febbraio 2017 (acquisita al prot. Cdc n. 2632 del 24/02/2017) e alla
deliberazione n. 5/2017/PRSP con nota n. 19 del 14/03/2017 (acquisita al prot.
Cdc n. 3159 del 16/03/2017).

[4] Si richiamano, a
riguardo, le note n. 1889 dell'8 marzo 2016 del comune di Palermo e n. 39 del
26 maggio 2016 del Collegio dei revisori dell'ente circa l’impossibilità di
asseveramento delle relazioni al 31.12.2014 e al 30.06.2015 per gravi carenze
documentali, circostanza, quest’ultima, ritenuta, poi, ostativa ai fini dello
stesso inoltro della relazione alla Sezione.

[5] Per
un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, vedasi la delibera
di questa Sezione n.66/2018/PRSP.

[6] L’anticipazione di
cui al d.l. n. 78/2015 - pari ad € 14.896.687,22 -  è stata fatta confluire nella quota
accantonata del risultato di amministrazione nel 2016, a seguito della
cancellazione del residuo passivo n. 8297/2015.

[7] Indicato in sede di
deferimento in € 44.797.835,82 per mero refuso.

[8] Nota prot. n. 808557 del
21.02.2018, pag. 18.

[9] Nota
Min. del 28 aprile 2015 e nota del comune di Palermo del 28/05/2015, ben
antecedenti alla data di approvazione del bilancio di previsione 2015.

[10] Nota prot. n. 109651
del 7.02.2018.

[11] Cfr. SRC Puglia,
delibere n. 122/2016/PRSP, n. 152/2016/PAR, 29/2018/PAR.

[12] Nota Rag. gen. n.
94690 del 1° febbraio 2018.

[13] Cfr. delibera di
questa Sezione n. 5/2017/PRSP, cit.

[14] cfr. parere
dell’Organo di revisione al rendiconto 2014, pag. 57, richiamato dalla delibera
di questa Sezione n. 5/2017/PSRP.

[15] Cfr. Corte cost., sent. n. 89/2017, n. 49/2018, n.101/2018.

[16] nota Rag. gen. n.
109651 del 7.02.2018 e nota Organo di revisione n. 13/2018.

[17] Sulla corretta
lettura dei principi affermarti nella deliberazione della Sezione regionale di
controllo per la Campania n. 1/2018/PAR, cfr. Sezione regionale di controllo
Puglia, delibera n. 29/2018, cit.

[18] Si richiama di
seguito, testualmente, il disposto della delibera n. 5/2017:  Alla
stregua degli elementi conoscitivi acquisiti, osserva preliminarmente il
Collegio che non risulta chiaro se le proposte di riconoscimento di debiti
fuori bilancio finanziate, ma non riconosciute dal Consiglio comunale entro il
31 dicembre 2014 (19 milioni di euro secondo le controdeduzioni, 24,1 mln di
euro secondo il citato prospetto G12), siano o meno relative a passività
suscettibili di riconoscimento, in quanto in possesso dei requisiti di cui
all’art. 194 del Tuel.
In caso
affermativo (come sembra logico attendersi dalla presenza di proposte di
deliberazioni, munite dei pareri di cui all’art. 49 Tuel), si richiama
l’attenzione dell’ente sulla necessità di applicare le restrizioni previste
dall’art. 188, comma 1 quater, del Tuel, ove ne ricorrano i presupposti
”.

[19] Es, nota ragioneria
generale prot. n. 630747 dell’11.8.2015; n. 631655 del 10.8.2015. 

[20] La norma, richiamata
in precedenza, dispone testualmente:
“agli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, un
disavanzo di amministrazione ovvero debiti fuori bilancio, ancorché da
riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone la copertura
del disavanzo e del riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è
fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente
previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni
già assunti nei precedenti esercizi.”

[21] Il parere richiama le
seguenti determinazioni dirigenziali: 41/2016, 49/2016, 56/2016, 57/2016,
58/2016, 59/2016, 60/206, 63/2016, 118/2016, 119/2016, 120/2016, 139/2016,
157/2016, 158/2016, 160/2016.

[22] Tale norma dispone
che l'economo, il consegnatario di beni e gli altri agenti contabili sono
tenuti, entro il termine di 30 giorni dalla chiusura dell'esercizio
finanziario, a rendere il conto della propria gestione all'ente locale, il
quale lo trasmette alla competente Sezione giurisdizionale della Corte dei
conti entro 60 giorni dall'approvazione del rendiconto.
Tali agenti, a danaro e a materia,
allegano al conto, per quanto di rispettiva competenza:
a) il provvedimento di legittimazione
del contabile alla gestione;
b) la lista per tipologie di beni;
c) copia degli inventari tenuti dagli
agenti contabili;
d) la documentazione giustificativa
della gestione;
e) i verbali di passaggio di gestione;
f) le verifiche ed i discarichi
amministrativi e per annullamento, variazioni e simili;
g) eventuali altri documenti richiesti
dalla Corte dei conti.

[23] Tale iter, riferisce
l’ente, prevedeva la trasmissione contestuale, da parte dei vari uffici
dell'amministrazione comunale, della proposta di delibera di consiglio comunale
di riconoscimento del debito unitamente alla determinazione dirigenziale di
liquidazione e pagamento delle sentenze esecutive.

[24] Nota prot. n. 704184
del 14/5/2018 a firma del Capo di gabinetto, costituente all. n. 15 alle
memorie.

[25] A questo riguardo, la
Consulta, nella sentenza n. 202/2016, ha avuto modo di osservare che “la procedura di ricollocamento del personale
perdente posto di Province e Città metropolitane è un elemento basilare del
processo di riordino di tali enti (…). È infatti chiaro che la ridefinizione
delle funzioni amministrative spettanti a Regioni ed enti locali non può
prescindere, per divenire effettiva, dalla individuazione delle corrispondenti
risorse di beni, di mezzi finanziari e di personale, secondo criteri concordati
sulla base di intesa tra lo Stato e le Region
i (…)”.

[26] Con riferimento
all’impossibilità di asseverare le relazioni al 31.12.2014 e al 30.06.2015 da
parte dell’organo di revisione per via di “gravi carenze documentali e di
ulteriori disfunzioni che richiama nella nota n. 39 del 26 maggio 2016”, cfr.
delibera n. 5/2017/PRSP.

[27] In sede di
controdeduzioni, l’ente riferisce, testualmente, che “per quanto di competenza non si è in grado di dare informazioni
supplementari rispetto a quelle già fornite, in sede di controdeduzioni alle
deliberazioni della Corte dei conti n. 387/2015 e 389/2015, fermo restando che,
a parere dello Scrivente, questa attività di riconciliazione può essere
utilmente condotta con il contributo dell'Avvocatura Comunale, cui è ascritto
il governo del contenzioso che coinvolge l'Amministrazione
”.

[28] Cfr. nota del
servizio economato n. 1007134 del 10/06/2016.

[29] Come correttamente
osservato dalla Sezione di controllo per la Puglia (delibere n. 152/2016/PAR e
29/2018/PAR), in assenza di diversa norma autorizzativa, non è consentito
discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b, del
Tuel, e dunque dalla sequenza procedimentale ivi delineata. 

[30] Corte cost., sent. n.
49/2018: “La regolarizzazione della
tenuta dei conti non consiste nel mero rispetto della sequenza temporale degli
adempimenti legislativi ed amministrativi afferenti al bilancio preventivo e
consuntivo.
Il
nucleo della sana gestione finanziaria consiste, al contrario, nella corretta
determinazione della situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a
cui, successivamente, approda la gestione finanziaria.
Tale
determinazione è strettamente correlata al principio di continuità degli
esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del
risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi.
Ne risulta così coinvolto in modo durevole l’equilibrio del bilancio:
quest’ultimo, considerato nella sua prospettiva dinamica, la quale «consiste
nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse
disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche»
(sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme, sentenza n. 250 del 2013), esige
che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata da perturbanti
potenzialità di indeterminazione. Proprio la costanza e la continuità di tale
ricerca ne spiegano l’operatività nell’arco di più esercizi finanziari; al
contrario, prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze
economiche e patrimoniali
provoca
un effetto “domino” nei sopravvenienti esercizi, pregiudicando
irrimediabilmente ogni operazione di risanamento come quella rivendicata”.












CORTE DEI CONTI COMUNE DI PALERMO DELIBERAZIONE N 161 2018 PRSP Verifica 148 bis Tuel rendiconti 2015, 2016 e misure correttive.Pronuncia specifica ex art. 1, co. 168, l. 266/2005 (enti locali); art. 148 TUEL - art. 148 bis TUEL; art. 243 quater TUEL; art. 6, co. 2, d.lgs. 149/2011.




ART 243BIS TUEL, BOLOGNA, PALERMO, CROCE ANTONINO, DEBITI FUORI BILANCIO, DELIA, DISSESTO FINANZIARIO, FORINO, ISOLA DELLE FEMMINE, LO BIANCO,ORLANDO, MONREALE, PUCCIO DEBORAH, REVISORI DEI CONTI,